AULA 13

Tema: A elaboração da proposta orçamentária. A tramitação legislativa

1. A elaboração da proposta orçamentária.

Já registramos que a proposta orçamentária e, sendo mais específico, a proposta de LOA, está situada em uma fase administrativa do processo de sua elaboração. Também já foi mencionado que a proposta de LOA é apresentada pelo chefe do Poder Executivo através de mensagem, que será submetida à apreciação da função legislativa. Esta mensagem, que proporá o projeto de lei para o orçamento anual, representa uma estrutura de planejamento e de programação que deve estar, necessariamente, vinculada a duas outras estruturas de programação que a antecedem: o PPA e a LDO.

Sendo assim, a elaboração de uma proposta orçamentária é o resultado de uma estrutura prévia de organização e de planejamento, a qual permitirá expor, ano a ano, o conjunto das escolhas sobre as prioridades públicas, que terá de ser atendido em cada ano, e a relação entre a previsão das receitas e as autorizações de despesas vinculadas ao atendimento daquelas prioridades definidas. Devemos ter em mente que a elaboração da proposta orçamentária, ou da LOA, implica situar esta atividade no contexto de um processo, e aquela (LOA), como o resultado de uma estrutura de PLANOS, que ORDENAM e PREPARAM a construção da proposta orçamentária, que é ANUAL.

Passemos a expor como a proposta de LOA se insere nessa estrutura de planejamento, que tem início com o PPA (Plano Plurianual).

2. Os planos e o PPA.

Temos aqui uma primeira observação que deve ser realizada, no sentido de expor as divergências entre a estrutura exposta no capítulo II, da Lei n. 4.320/64, e o texto do artigo 165, da CRFB de 1988, mais especificamente entre o artigo 23 daquela lei e a norma constitucional referida.

Isso se deve porque, o texto da Lei n. 4.320/64 fixava a organização preparatória da proposta orçamentária como o resultado de um conjunto de quadros trienais de receitas e de despesas, que teriam de ser aprovados por um decreto do chefe do Poder Executivo (artigo 23).

Esse modelo foi substituído pela estrutura prevista no artigo 165, § 1º da CRFB (o PPA) e pelos chamados Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais que têm de fazer parte da LDO. Estes anexos foram previstos pelo artigo 4º, §§ 1º, 2º e 3º, da LC n. 101/2000 (LRF), conforme se afere do destaque:

“Art. 4^o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2^o do art. 165 da Constituição e:

[...]

§ 1^o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

§ 2^o O Anexo conterá, ainda:

I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV - avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.”

§ 3^o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. (destacou-se e grifou-se).

O principal objetivo desses anexos de metas (que são, de certo modo, outras espécies de planos que compõem a estrutura de planejamento e de programação da ação de governo) é:

a) para o de metas fiscais: propor um prognóstico (previsão) para a atividade fiscal do Estado, tendo por principais instrumentos a fixação da metas para o ano em que é proposto e para os dois exercícios seguintes; a análise sobre a evolução do patrimônio líquido, tendo como base os três últimos exercícios e a situação financeira e atuarial de todos os fundos e programas estatais, já consideradas as hipótese de renúncia de receita (este conceito está previsto no artigo 14, § 1º, da LC n. 101/2000).

b) para o de riscos fiscais: demonstrar as hipóteses de eventos contingentes ou não, que sejam capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, e expor as medidas que poderiam remover estes riscos no caso em que viesse ocorrer.

3. A LDO e as despesas com pessoal

O artigo 169 da CRFB prevê que deverão ser observados limites para sua realização no âmbito da União, Estados, Distrito-federal e dos municípios. Estes limites estão fixados pela LC n. 101/2000. De outro modo, o § 1º do mesmo texto [inciso I e II] prevê que quaisquer despesas decorrentes de vantagem, aumentos, criação de cargos, empregos, funções, contratação de pessoal pela Administração direta ou indireta só podem ser realizadas se: a) houver prévia dotação e que seja suficiente para atender a despesa projetada; b) se a LDO contiver autorização específica para a concessão do aumento, para a criação dos cargos, empregos ou funções, para a contratação de pessoal, para a concessão das vantagens. Esta autorização não é necessária para o caso de empresas públicas ou sociedades de economia mista (artigo 169, § 1º, inciso II, CRFB).

O PPA, conforme já foi mencionado, é uma das leis orçamentárias previstas pela estrutura de programação definida pela CRFB, que deve prever as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública para as despesas de capital e para as que decorram de programas de duração continuada. Ressalte-se que, a atividade de fixação dessas diretrizes, objetivos e metas deve ser sempre realizada de forma regionalizada, de modo a assegurar que, através dos orçamentos, o Estado possa exercer iniciativas capazes de reduzir as desigualdades regionais, sendo este um dos objetivos da República.

Quando este Plano (o PPA) deve ser apresentado? Uma vez que a lei n. 4.320/64 não o fixou, e na ausência da LC referida pela CRFB em seu artigo 165, § 9º, inciso I, a referência a ser utilizada é o texto do artigo 35, § 2º, inciso I do ADCT, que assim prevê:

“Art. 35 [...]

[...]

§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;”

Conforme pode ser aferido do texto transcrito, cada novo PPA SOMENTE tem o INÍCIO de sua vigência no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do Poder Executivo. Seu projeto deve ser submetido ao poder legislativo até o último dia do mês de agosto do primeiro exercício financeiro e deve ser DEVOLVIDO àquela autoridade até o dia 22 de dezembro do mesmo exercício financeiro em que foi encaminhado, conforme previsto pela norma contitucional já transcrita, e pelo artigo 57, caput, da CRFB. Observe que estes prazos foram fixados para a União e não necessariamente têm de ser reproduzidos pelas Constituições estaduais e pelas leis orgânicas municipais, que podem propor prazos diferenciados, desde que preservem a mesma estrutura de planejamento: lei que deve ser encaminhada no primeiro ano de mandato do novo chefe do Executivo, que tem o termo inicial de sua vigência no segundo ano e termo final no primeiro do próximo mandato. Tem vigência, portanto, de QUATRO ANOS.

Em relação ao encaminhamento do projeto de PPA pelo governador do Estado de Mato Grosso, o prazo é o mesmo fixado pela CRFB, a saber, o dia 30 de agosto do primeiro exercício financeiro do gestor eleito, conforme se encontra fixado pelo artigo 164, § 6º, inciso I, da Constitução Estadual.

IMPORTANTE: O mesmo ocorre em relação aos prazos da LDO e da LOA, que ainda têm sua disciplina realizada pelo artigo 35, § 2º, do ADCT, prevendo em seus incisos II e III, que serão descritas ao fim desta aula.

4. O PPA, a LDO, os planos, projetos, programas, ações e atividades.

O PPA propõe instrumento de planejamento que fixará, basicamente, as diretrizes e metas para investimentos e para os programas de duração continuada em um período de quatro anos. Sendo assim, o grau de programação é bastante abrangente e se reporta, essencialmente, à fixação de referências estratégicas para a ação governamental nesse período.

Ao menos no plano da União, sua elaboração: 1) tem início na definição de quais serão as orientações estratégicas de governo, chamadas de OEG. Aqui temos a definição das PRIORIDADES, que terão origem, em princípio, naquele conjunto de propostas que foram apresentadas pelo candidato eleito. A partir das escolhas entre o conjunto de prioridades, serão fixados os instrumentos a partir dos quais será possível cumprir essas prioridades, de acordo com os recursos e meios que se encontrem à sua disposição.

Definidas as OEG: 2) cada Ministério (no caso dos Estados, cada Secretaria de Estado) estabelecerá os objetivos para cada setor, partindo daqui a definição das políticas públicas que sejam necessárias para viabilizar aquelas prioridades e os objetivos setoriais aqui definidos.

Outra etapa relevante: 3) deve ser elaborado o cenário fiscal que fixará o contexto a partir do qual será possível desenvolver os objetivos e as políticas definidas. O cenário fiscal tenta reproduzir, de forma estimativa, o conjunto de informações sobre a disponibilidade dos recursos para a apresentação do PPA. Define o que efetivamente SERIA possível propor através do PPA para os próximos quatro anos. A função mais relevante desta etapa está em definir, de forma estimativa, quais dos objetivos propostos pelo candidato seriam passíveis de realização e, sendo assim, de definição na condição de prioridade da ação governamental.

A partir destas etapas é que poderão ser propostos os PROGRAMAS governamentais, que são objeto de disciplina no artigo 25, da lei n. 4.320/64.

5. Os programas de governo.

A lei n. 4.320/64 os trata como programas de trabalho, os quais têm seu conceito definido em cada LDO, sendo este o instrumento a partir do qual o exercício das prestações estatais pode ser concretizado. Cada PROGRAMA deve conter um objetivo a ser atingido. O objetivo representa o que é que se pretende modificar e o que é necessário para que este evento aconteça.

O PROJETO compreende o conjunto de operações, em um determinado período de tempo, destinado a permitir a realização do objetivo de um programa. Seu produto final é sempre a expansão de uma ação de governo.

A ATIVIDADE compreende o mesmo conjunto de operações, que sejam contínuas e permanentes, destinadas a atingir UM objetivo do PROGRAMA.

Cada programa, conforme poderemos identificar na LOA de 2009 do Estado de Mato Grosso, tem um nome, que identifica o órgão ou unidade responsável, o público-alvo, que tipo de ações (atividades) serão utilizadas, que produtos serão obtidos, metas a serem alcançadas, e a dotação destinada ao atendimento do programa. As metas são exatamente o RESULTADO esperado com a realização de cada programa, conforme se encontra definido pelo próprio texto do artigo 25, Parágrafo Único, da Lei n. 4.320/64.

Todos os programas, projetos, atividades e ações previstas em LOAs deverão ser compatíveis com as regras para sua elaboração, que são definidas na LDO, regras estas como as que foram descritas anteriormente e que definirão, principalmente, como as propostas orçamentárias poderão ser apresentadas inclusive pelos demais poderes.

IMPORTANTE: Muito embora o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública detenham autonomia financeira, suas propostas orçamentárias são elaboradas de acordo com os limites que tenham sido fixadas entre si na LDO. Apenas a título de exemplo, no caso da União, estes limites são geralmente fixados pelas LDOs como o conjunto das dotações do exercício anterior.

Desse modo, não se tem como orientação para o planejamento orçamentário, na ordem jurídica brasileira, a admissão da noção de orçamento base zero, pelo qual, a cada ano se deveria justificar cada despesa para que as dotações pudessem ser fixadas e para que os recursos solicitados pudessem ser atribuídos. Parte-se, em geral, do orçamento anterior já aprovado, que pode ou não receber acréscimos, de acordo com as disponibilidades financeiras do momento.

Fixadas as diretrizes e objetivos de longo prazo no PPA, as diretrizes para a elaboração da proposta orçamentária, em uma LDO, que deverá conter, inclusive, as metas e prioridades para o próximo exercício financeiro, poderá então ser apresentada a LOA. Cada órgão setorial da estrutura de governo deve elaborar propostas parciais, setoriais, que serão encaminhadas ao órgão central, que as consolidará, sempre procurando preservar o que consta do PPA e da LDO no que tange à compatibilidade dos programas propostos com a situação da política econômico-financeira do momento e com os programas de trabalho do governo.

IMPORTANTE: Quando se trata aqui de propostas setoriais, estamos fazendo referência também às propostas elaboradas pelos poderes e pelas entidades que detenham autonomia financeira, que deverão propô-las de acordo com os limites fixados na LDO (artigos 99, § 1º, em relação ao Poder Judiciário; 127, § 3º em relação ao MP, e; 134, § 2º, sobre a Defensoria Pública) e serão consolidadas na proposta de LOA, consolidada pelo órgão central de planejamento.

6. A fase legislativa da elaboração da proposta orçamentária.

A iniciativa legislativa de TODAS as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) está reservada ao chefe do Poder Executivo, sendo de sua iniciativa privativa a apresentação dos respectivos projetos de lei, conforme orienta o artigo 84, inciso XXIII, da CRFB.

Deve submetê-las perante o Parlamento, nos seguintes prazos, definidos pelo artigo 35, § 2º, inciso I a III, do ADCT, que segue transcrito:

“Art. 35 [...]

§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;”

II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.”

No Estado de Mato Grosso, o artigo 164, § 6º, inciso I a III, da Constituição Estadual, sendo esta a sua redação:

“Art. 164 [...]

[...]

§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados ao Poder Legislativo, pelo Governador do Estado, nos seguintes prazos:

(Alterado pela EC 29, de 2004.)

I - projeto de lei do Plano Plurianual, até 30 de agosto do primeiro anodo mandato do Governador;(Alterado pela EC 50, de 2007)

II - projeto de lei de diretrizes orçamentárias, anualmente, até 30 de maio;

III - projeto de lei do orçamento anual, até 30 de setembro.”

Portanto, temos a seguinte relação:

a) PPA : encaminhamento até o dia 30 de agosto do primeiro ano de mandato do novo chefe do executivo, devendo ser devolvido para sanção até o dia 22 de dezembro;

b) LDO : encaminhamento até o dia 15 de abril do exercício anterior ao que terá vigência, devendo ser devolvido para sanção até o dia 30 de junho [primeiro período da sessão legislativa];

c) LOA : encaminhamento até o dia 30 de agosto do exercício anterior ao que terá vigência, devendo ser devolvido para sanção até o dia 22 de dezembro;

IMPORTANTE: No Estado de Mato Grosso, os prazos são distintos para o encaminhamento da LDO e da LOA. Para a primeira lei orçamentária o prazo é o dia 30 de maio (15 de abril para o presidente da república), e para a lei orçamentária anual, a Constituição Estadual fixa como termo final, o dia 30 de setembro (30 de agosto para o presidente da república).

Portanto, na sequência de encaminhamento dos projetos de lei, temos: LDO, PPA e LOA, muito embora o PPA proponha as diretrizes e metas para as despesas de capital e de duração continuada. O mesmo ocorre no âmbito do Estado de Mato Grosso, com a distinção relacionada aos prazos para seu encaminhamento.

Assim, temos que, em um novo mandato, o primeiro ano terá a conclusão de um PPA já aprovado pelo mandatário que o precedeu. Terá uma LDO já encaminhada pelo mesmo mandatário, no ano anterior, e terá uma LOA igualmente encaminhada por aquele mandatário. Só poderá exercer poderes de planejamento pleno sobre recursos financeiros no segundo ano de seu mandato. Notem que, o prazo de devolução para sanção é o mesmo para todas as leis orçamentárias, mas a LDO precede todas as outras, sendo que o PPA é aquele instrumento que programa, com maior grau de abstração, diretrizes sobre despesas de capital (sendo os investimentos uma espécie das mesmas) e as despesas de caráter continuado, e a LDO fixa as diretrizes concretas para a elaboração da LOA, bem como expõe os programas de governo que serão contemplados e como deverão ser organizados na LOA. Sendo assim, a primeira lei a ser encaminhada é a LDO. Os programas (do próximo exercício) e outros (para três outros exercícios) serão integrados ao PPA. A LOA será encaminhada em agosto, no mesmo prazo do PPA, e concretizará as despesas de capital que foram descritas na LDO, além de toda a programação orçamentária específica para o próximo execício financeiro, obedecendo sempre as orientações fixadas pela LDO e as diretrizes propostas pelo PPA, nos limites das funções que se encontram vinculadas a cada uma destas leis.

Uma vez proposto o projeto de lei orçamentária, será apreciado por uma comissão mista permanente no âmbito do Congresso Nacional, a qual emitirá parecer, que será submetido ao Plenário de ambas as casas do Congresso Nacional para votação (artigo 166, caput e § 1º, CRFB).

IMPORTANTE: Não é admissível a proposição de matéria orçamentária através de medidas provisórias, conforme definido pelo artigo 62, § 1º, inciso I, d, da CRFB. Esta vedação alcança o PPA, a LDO, a LOA, créditos especiais e suplementares, apenas admitindo que créditos extraordinários possam ser autorizados, exceção que consta do próprio texto referido.

Por outro lado, o chefe do poder executivo ainda poderá encaminhar substitutivo que modifique o texto já encaminhado, desde que ainda não tenha sido iniciada a votação na comissão mista, da parte do texto modificado (artigo 166, § 5º, da CRFB).

7. As emendas parlamentares

As emendas serão apresentadas pelos parlamentares na Comissão mista e também serão objeto de parecer, sendo apreciadas pelo plenário de ambas as casas do Congresso Nacional (artigo 165, § 2º, CRFB). Estas emendas somente serão permitidas se atendidas as condições fixadas pelo artigo 166, § 3º, inciso I, II e III, a saber:

a) compatibilidade da emenda com o PPA e com a LDO;

b) indicação dos recursos necessários, que somente poderão ter origem na anulação de despesa, não sendo possível anular despesas relacionadas ao serviço da dívida, pagamento de pessoal e encargos, e as transferências constitucionais;

c) correções de erros ou omissões ou do texto do projeto de lei.

IMPORTANTE: Não é possível que de uma emenda parlamentar decorra elevação de despesa.

IMPORTANTE: A estrutura orçamentária é, simplesmente, uma estrutura lógica:

a) Primeiro, deve-se apontar o que se pretende fazer; (Pretensão, objetivo)

b) Segundo, o que é necessário para se atingir aquele objetivo; (Programa)

c) Até que ponto é possível atingir aquele objetivo; (Viabilidade econômica/cenário e estado atual da economia);

8. As hipóteses de resolução para o fenômeno da anomia orçamentária.

Se o Poder legislativo não devolve a proposta aprovada para sanção nos prazos fixados pelo artigo 35, § 2º, da CRFB o chefe do executivo terá ou não orçamento disponível para executar seus programas de governo?

Se o Poder legislativo não devolve para sanção ou, se o faz, mas o Executivo deixa de sancionar o texto, teremos (formalmente) hipótese de ausência de lei orçamentária, pois a CRFB de 1988 não previu, ao exemplo do texto das Constituições de 1946 e de 1967, as figuras da prorrogação da lei orçamentária anterior, ou da aprovação/promulgação pelo decurso de prazo. Nesse caso, as soluções vem sendo atribuídas pelas próprias LDOs. No caso da União, diante a ausência de sanção pelo chefe do Poder Executivo (LDO de 2008, artigo 72), somente as despesas que constituírem obrigações constitucionais ou legais, bolsas de estudos, despesas inadiáveis, contratações temporárias, poderão ser realizadas, até a aprovação e encaminhamento pelo Poder Legislativo.

Outra forma de se prevenir a hipótese de anomia orçamentária, diante da omissão do texto da CRFB de 1988, que não prevê a alternativa de prorrogação da lei orçamentária já aprovada, ou mesmo, a autorização para despesas inadiáveis (solução que decorre das LDOs e, portanto, de que essa escolha seja expressa em cada exercício financeiro, por iniciativa dos chefes do poder executivo, nos âmbitos federal, estadual e municipal), consiste nas restrições ao número de apresentação de emendas por iniciativa dos parlamentares. Estas restrições encontram-se previstas pelo texto da Resolução n. 01/2007, do Congresso Nacional.

Indicações bibliográficas

CONTI, José Mauricio. (Coord.). Orçamentos públicos. A Lei 4.320/1964 comentada. São Paulo: RT, 2008.

CREPALDI, Sílvio et al. Direito financeiro: teoria e prática. Rio de Janeiro: Forense, 2009.

FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Fórum, 2009.

OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. São Paulo: RT, 2006.

PETTER, Lafayete Josué. Princípios constitucionais da ordem econômica. O significado e o alcance do art. 170 da Constituição Federal. São Paulo: RT, 2005.

PINTO, Antônio Luiz de Toledo et al. Código Tributário, Processo Civil e Constituição Federal. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 9. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.

AULA 12

Tema: A elaboração da proposta orçamentária. Conteúdo e forma. A fase pré-legislativa.

1. Contextualizando o problema

Conforme já foi ressaltado até o momento, o objeto da atividade financeira do Estado propõe uma relação finalística, e esta relação enfatiza as condições de, ou a capacidade das funções públicas possuem para atender às demandas existenciais básicas da coletividade, de forma flexível, progressiva, e permanente, em consonância com um projeto político de sociedade e de futuro, que por sua vez, tenha sido definido, em última análise, no âmbito de uma Constituição.

Convém salientar que a Constituição, embora seja resultante de uma estrutura de produção interna da ordem jurídica, não expõe uma arquitetura fechada, senão uma relação aberta de comunicação e de interação com experiências externas, que a torna capaz de se manter atualizada aos desafios de concretização de demandas existenciais, de forma coletiva, universal, duradoura e permanente.

Sob semelhante arquitetura, a construção de uma abordagem sobre a atividade orçamentária, expõe uma forte relação entre escolhas que são realizadas no âmbito de um processo de decisão, e a capacidade de que estas escolhas, realizadas por gestores eleitos, e em interstícios de tempo transitórios, têm de influenciar positivamente (ou não), a transformação da qualidade de vida de uma comunidade.

A atividade orçamentária é compreendida como um processo de decisão, e o resultado desse processo, que se manifesta por meio de escolhas, expõe um determinado projeto de sociedade, que pode ou não ser capaz de transformar positivamente a qualidade de vida das pessoas, em um intervalo de um ano, e no contexto de um conjunto de metas e de prioridades que foi selecionado para quatro anos.

Comportamentos públicos ou privados podem aperfeiçoar ou restringir as chances de que aquelas escolhas (que se refletem em um projeto) possam se converter em realidade para o período programado.

O estudo da atividade financeira, e agora, da atividade orçamentária (que constitui o instrumento que viabiliza a concretização do projeto de sociedade definido na Constituição), permite demonstrar que o acesso coletivo e universal a níveis suficientes de qualidade de vida, não é o efeito de proteção normativa que se confere aos direitos fundamentais, e tampouco, da elevação dos padrões normativos de um determinado direito, ou de uma determinada prestação social.

A proteção depende de um processo progressivo de destinação de recursos, nos limites da disponibilidade financeira. Esta, por sua vez, define a capacidade estatal de atender a um conjunto de demandas de crescente complexidade, e principalmente, o grau de comprometimento das escolhas realizadas nesse plano, com o projeto sociocultural definido pela Constituição. Dessa combinação dependeria, em resumo, a capacidade de se viabilizar as transformações nas realidades existenciais, ao ponto de proporcionar níveis satisfatórios de bem-estar coletivo, de forma duradoura e permanente.

Sendo assim, a proteção de direitos fundamentais, e viabilizar níveis de bem-estar, envolve a definição de custos e a disponibilidade de recursos financeiros. A demora estatal no atendimento de uma demanda coletiva por acesso à água em diversos bairros de um município pode, v.g, produzir prejuízos à capacidade destas pessoas, desenvolver-se plenamente e disporem de forma mais eficiente de seus recursos, para o atendimento de seus próprios projetos de vida. Tais recursos terão de ser destinados para o atendimento de demandas que deveriam decorrer da ação estatal e que não o foram.

Da mesma forma, as distorções nos processos socioculturais de assimilação e de cumprimento voluntário das normas jurídicas e sociais envolve a elevação nos custos públicos para a proteção social. O descumprimento de tais normas exige, v.g, a elevação nos custos para o financiamento das ações de polícia, e a elevação nos custos existenciais privados, decorrentes do pagamento de multas, com a consequente diminuição patrimonial dos particulares.

Portanto, se a melhoria nos níveis socioculturais influencia positivamente a definição dos custos públicos para a proteção social, sua diminuição envolve, de forma oposta, a elevação em tais custos. A boa educação melhora, em tese, a capacidade estatal no atendimento das prestações socioculturais, e a má-educação expõe de forma verossímil, potencial de degradar aquela capacidade.

Essa abordagem também permite externar as limitações estatais na concretização das tarefas atribuídas por um determinado projeto constitucional. Se todos nós temos de ser protegidos pela iniciativa estatal contra riscos existenciais que crescem em complexidade, não é possível considerar que o Estado terá condições de enfrentar e superar todas as fontes de ameaças, com exclusividade e de forma solitária. Assim, se a coletividade é prejudicada porque a cada dia aumentam os pontos de vazamentos de água potável, escoamento de efluentes de construções sobre o pavimento asfáltico, entre outros ilícitos cotidianos, os custos para a eliminação destas ameaças poderiam ser reduzidos se iniciativas particulares fossem adotadas preventivamente.

A colaboração social, a responsabilização coletiva, o controle público e o envolvimento coletivo nos processos de concretização dos direitos fundamentais (concretizar a Constituição é, conforme assinala Häberle, um processo público), são condições indispensáveis para a elevação proporcional nos níveis de proteção, em relação aos custos que devem ser suportados, para se atingir tais níveis. Note-se que estes custos são suportados pelo Estado, mas são diariamente compartilhados com a coletividade.

Por essa razão, fica mais clara a necessidade de que a sociedade participe ativamente na formação de pressupostos que favoreçam a eficiência dessa relação, contribuindo para que, preventivamente, ações de polícia sejam reduzidas, e da mesma forma, os custos, que não são, ressalte-se, exclusivamente estatais, senão, verdadeiramente sociais.

Assim construída a realidade da atividade financeira, e também da realidade orçamentária, cumpre assinalar e enfatizar que a segunda expõe fortemente, uma relação entre escolhas, decisões e a definição dos níveis de proteção social que podem ser atingidos em um determinado período temporal.

É com esta perspectiva que se propõe examinar a construção orçamentária, e a formação dessas decisões sobre como, e em que condições, o Estado poderá proporcionar qualidade de vida, em períodos de tempo que não se estendem além de quatro anos, e que refletem em última análise, um projeto de sociedade para tal período.

Com esta introdução, tem-se que a principal questão a ser enfrentada neste momento é a seguinte: como os planos consubstanciados na PPA, na LDO e na LOA são propostos? Ou em outras palavras: como as decisões sobre projetos existenciais transitórios, que se encadeiam em um processo de longo prazo, são formadas?

A partir dessa questão, será analisado posteriormente, o processo da tramitação legislativa das leis orçamentárias, ou seja, como esta estrutura de planejamento é aprovada pelo Poder legislativo. Neste momento, cumpre-nos expor como se apresenta esta estrutura de planejamento.

Estamos aqui, em uma fase pré-legislativa do processo de elaboração das leis orçamentárias.

O processo compreende duas fases: uma administrativa e uma legislativa, sendo esta a fase administrativa.

Já foi dito que, as decisões sobre as prioridades públicas, muito embora contem com a participação de atores sociais e possam ser objeto de modificação e discussão na segunda fase (legislativa), reproduzem uma decisão que, em última análise, é do chefe do Poder Executivo (do prefeito municipal, do governador, do presidente da república). Cumpre ao chefe do Poder Executivo coordenar o processo e propor a estrutura de planejamento, nominada como orçamento, na forma das três leis orçamentárias. Cabe a ele a proposição, leia-se, apresentação da proposta de PPA, de LDO e de LOA.

Teremos a oportunidade de detalhar o processo por ocasião da descrição do processo legislativo de sua apresentação.

Neste momento o relevante é apontar de que forma esta proposta deve ser apresentada, como peça integrante de uma fase administrativa.

Os fundamentos normativos decorrem do texto dos artigos 22, incisos I a IV, da Lei n. 4.320/64 e do artigo 16, § 1º, inciso II, sendo estes:

a) mensagem;

b) projeto de lei de orçamento;

c) a exposição analítica das receitas e das despesas;

d) detalhamento dos programas especiais;

A programação orçamentária envolve muito mais do que um processo de transparência perante o Poder Legislativo, um processo de exposição das razões que justificaram as escolhas que foram realizadas, e de demonstração da viabilidade, e da capacidade estatal de atender a uma parte (anual) do projeto político definido para um período de quatro anos.

É sob essa perspectiva que os elementos que identificam essa fase pré-legislativa devem ser compreendidos.

A mensagem expõe o estado atual da economia e tem que expor a capacidade de atendimento e de concretização das expectativas que foram definidas pelas escolhas do chefe do poder executivo, as quais somente podem ser demonstradas por meio de quadros analíticos de receitas e de despesas, além dos programas especiais de trabalho. Estes últimos refletem, em última análise, a proposta do prefeito, do governador, ou do presidente da república, visando viabilizar as transformações socioeconômicas e culturais, e que precisam ocorrer para o fim de proporcionar níveis suficientes de prestações sociais, das quais depende a definição de uma realidade existencial digna.

Por meio da exposição da proposta orçamentária, o Estado externa de que forma propõe concretizar o projeto político-constitucional, e até que ponto terá condições de fazê-lo.

Por outro lado, submete-se ao controle social (a comunidade poderá e deverá exigir que as despesas e projetos que foram autorizados, sejam cumpridos e atendidos pelo poder Executivo), e ao controle parlamentar (que poderá e deverá analisar se as escolhas foram as melhores e mais idôneas, para atender adequadamente os resultados que precisem ser atingidos).

Sendo assim, se por um lado, o Estado declina como desenvolverá, progressivamente, a concretização e a viabilidade de um determinado projeto político, expondo de que modo, os problemas e demandas que forem identificados, poderão ser superados, e removidos os obstáculos, por outro lado, a transparência coloca tais escolhas e opções sob o controle social, na medida em que a comunidade terá uma perspectiva clara do que se pode esperar da capacidade estatal naquele exercício financeiro, se poderá esperar que determinados níveis de proteção serão atingidos, e quando serão.

Outro aspecto importante que precisa ser ressaltado é o de que, uma proposta orçamentária reflete, em última análise, decisões realizadas a partir das opções disponíveis. Isso implica considerar que nem sempre todas as opções estarão ao alcance do gestor para o fim de se propor uma solução para um problema.

O processo de formação da proposta orçamentária reproduz, em essência, um processo de decisão que se destina a atender demandas existenciais e solucionar problemas que se imponham como obstáculos às tarefas estatais de proporcionar bem-estar coletivo.

Identificar tais problemas é um processo contínuo, permanente, ininterrupto, e pode contar com a colaboração da sociedade, como principal destinatária daquelas prestações e benefícios e, enquanto tal, a principal habilitada a identificar as demandas e prioridades que precisem ser definidas.

Por meio do orçamento participativo, a coletividade colabora e aperfeiçoa o processo de decisão, levando ao seu juízo, as prioridades que precisem ser atendidas, e desse modo, contribuindo para que melhores escolhas (e, portanto, soluções) sejam oferecidas, em benefício da sociedade.

Com estas considerações, já se faz possível detalhar cada item da proposta orçamentária:

a) Mensagem: Esta deve apresentar a exposição e justificação da política econômica do governo. De que forma? Deve fazê-lo de acordo com as principais despesas previstas. O texto da Lei n. 4.320/64 atribui ênfase para as despesas de capital. Estas são a referência para a exposição da política econômica. O chefe do Poder Executivo terá que demonstrar, na mensagem, que essas despesas são compatíveis com o programa de governo, com a LDO e com o PPA. Também deve indicar na mensagem, quais serão as prioridades para o próximo exercício (uma vez que uma lei orçamentária é sempre uma proposta que ordena ações visando o futuro), as quais devem se revelar coerentes com o estado da economia e com o que se espera do comportamento econômico, de modo a justificar que essas prioridades são viáveis no contexto econômico-financeiro, ou em outras palavras, que o que se propôs é passível de realização, segundo o que se espera da economia para o exercício em que estas prioridades estão sendo propostas.

A mensagem ainda deve estar documentada e acompanhada da demonstração da dívida fundada, da dívida flutuante, dos saldos de créditos especiais, dos restos a pagar e de quaisquer outros compromissos financeiros.

IMPORTANTE:

a) Dívida fundada ou consolidada é o total das obrigações financeiras do ente público, que será amortizado em prazo superior a 12 meses, conforme define o artigo 29, inciso I, da LC n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

b) Dívida flutuante é aquela que agrega os restos a pagar, subtraídos o serviço da dívida, depósitos e débitos da tesouraria (artigo 92, Lei n. 4.320/64);

c) Restos a pagar são despesas EMPENHADAS, mas não pagas até o dia 31 de dezembro (artigo 36, Lei n. 4.320/64);

IMPORTANTE: Deve-se recuperar que as despesas de capital compreendem os gastos para se criar novos bens de capital ou adquirir bens de capital já em uso (investimentos e inversões financeiras, respectivamente) e representam sempre uma aplicação de recurso financeiro da qual decorrerá uma incorporação de bens ao patrimônio público.

                                                                                                       

b) Projeto de lei orçamentária anual: já descrita anteriormente, compreendendo os orçamentos fiscal, de investimentos e da seguridade social, na forma descrita pelo artigo 165, § 5º, inciso I a III, da CRFB;

c) Exposição analítica da receita e da despesa pública através de tabelas explicativas: o que o artigo 22, III, da Lei n. 4.320/64 exige é permitir que se compare:

1) em relação à receita: aquela arrecada nos três exercícios anteriores, aquela que foi prevista para o atual exercício financeiro (que está em curso e no qual se está elaborando proposta para o próximo) e a prevista para o próximo, que será objeto da LOA.

2) Em relação à despesa: despesa REALIZADA no exercício anterior [aquela efetivamente DESPENDIDA], despesa prevista para o atual exercício em curso, e aquela prevista para o próximo exercício e que será objeto da LOA;

Qual é o objetivo destas exigências? Permitir um acompanhamento fiel da EVOLUÇÃO da ARRECADAÇÃO e dos GASTOS públicos.

IMPORTANTE: As informações e as tabelas explicativas serão elaboradas conforme dispuser a respectiva LDO para o período.

d) Os programas de trabalho: através de programas de governo, as despesas são propostas no orçamento, ao lado de projetos, atividades e ações;

e) Outros itens:

e.1) o artigo 22, Parágrafo Único da Lei n. 4.320/64 ainda menciona que as UNIDADES ORÇAMENTÁRIAS constarão da proposta de LOA acompanhadas de descrição sucinta das finalidades das despesas;

IMPORTANTE: Unidade orçamentária é um centro de poder administrativo que recebe dotação própria [RESERVA de um determinado montante de recursos financeiros] e, por esta razão, pode realizar programas, projetos, atividades e ações, conforme define o artigo 14, caput, da Lei n. 4.320/64. O Tribunal de Justiça, o Ministério Público, a Defensoria Pública, a Assembleia Legislativa são unidades orçamentárias. Sua divisão ADMINISTRATIVA e INTERNA, para a execução de suas atividades corresponde a UNIDADES ADMINISTRATIVAS.

e.2) A LC n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) ainda exige o encaminhamento de anexo com o demonstrativo de que os orçamentos são compatíveis com os objetivos e metas traçados no anexo de metas fiscais da LDO (artigo 5º, inciso I);

e.3) reserva de contingência (artigo 5º, inciso III, da LC n. 101/2000);

e.4) relação de todas as despesas relacionadas à dívida pública, mobiliária ou contratual, bem como as receitas que as atenderão, conforme apontado pelo artigo 5º, § 1º, da mesma LC n. 101/2000;

IMPORTANTE: Todos estes itens integram o que deve conter a PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA, na qual está inserido PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA. Mas o que deve conter a LEI ORÇAMENTÁRIA em si mesma?

Nesse ponto, remetemos a matéria ao que consta do artigo 2º da Lei n. 4.320/64. Sendo assim, seus §§ 1º e 2º apontam que a LOA [não o PPA ou a LDO] terá que ser acompanhada de SEIS demonstrativos:

a) relação geral das receitas cuja arrecadação é prevista, indicando-se a fonte de cada uma e relação das despesas por função de governo;

b) quadro demonstrativo de receitas segundo suas categorias econômicas;

c) quadro demonstrativo das despesas;

d) quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, para suas obras e serviços que prestará;

e) quadro que discrimine especificamente cada receita por fonte;

f) quadro de todas as dotações (reservas de recursos) previstas para cada órgão de governo e da Administração;

Diante de sua pertinência com a fase pré-legislativa de formação da proposta orçamentária, as experiências de participação e de interferência pública na definição das prioridades, e no condicionamento (ou não) das escolhas públicas, serão examinadas neste momento, sob o contexto do orçamento participativo.

O orçamento participativo.

Já foi mencionado em aula anterior, que no caso do planejamento orçamentário municipal, verifica-se do texto do artigo 44, caput, da Lei n. 10.257/2001 (Estatuto das Cidades), que o processo de elaboração da lei orçamentária anual depende de sua exposição pública em debates, consultas e audiências públicas.

Estas, ou melhor, a realização destas constitui pressuposto indispensável para a aprovação pela Câmara Municipal, sob pena de justificar sua invalidação, conforme pode ser constatado na análise da redação do dispositivo referido, cujo destaque segue transcrito:

“Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.” (destacou-se e grifou-se).

Muito embora se tenha esta vinculação procedimental, o resultado das deliberações colhidas nas audiências e consultas não necessariamente vinculará a iniciativa do prefeito, mas escolhas sobre a destinação dos recursos financeiros, que não permitam assegurar o mínimo de existência cujo déficit tenha sido evidenciado por estas audiências e consultas, e na hipótese que se tenham recursos disponíveis para o seu atendimento, em detrimento de outras despesas não prioritárias, podem justificar o controle daquela decisão do gestor, perante o Poder Judiciário.

A participação pública também constitui um dos instrumentos destinados a assegurar transparência na gestão financeira, conforme prevê o artigo 48, caput, e Parágrafo Único, inciso I, da LC 101/2000, com a redação que lhe foi atribuída pela LC n. 131/2009, cujos destaques seguem transcritos:

“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).”

Note-se que existe uma distinção substancial entre a função das audiências públicas no processo de elaboração orçamentária municipal e nas demais instâncias federativas.

Se no Estatuto das Cidades, as audiências públicas constituem instrumento de participação pública indispensável ao próprio processo de formação da proposta orçamentária municipal, o mesmo não ocorre em relação à elaboração das leis orçamentárias dos Estados-membros e da União. O artigo 44, caput, da lei n. 10.257/2001, enquanto o artigo 48, Parágrafo Único, da LC n. 101/2000 registra apenas a necessidade de se aperfeiçoar e otimizar a intervenção pública nos processos de elaboração das leis, sem no entanto, atribuir-lhe função reforçada em tais processos.