AULA 3 --> ATUALIZADA!!! <--

AULA 3

Prof. Dr. Patryck de Araújo Ayala

Tema: Entrada e receita. Receitas públicas (classificações). Receitas originárias e derivadas.

Ponto-de-partida: Recuperar alguns conceitos de nossas primeiras aulas: equação que representa a atividade financeira do Estado, ou melhor, as relações vinculadas a essa atividade financeira: receita, despesa, e necessidades públicas, de forma planejada, através de um instrumento denominado orçamento, e segundo regras e princípios que orientam como necessidades públicas devem ser asseguradas por iniciativa do Estado.

Todos os entes da federação desenvolvem atividade financeria, todos os entes devem assegurar prestações materiais, de acordo com o que propõe a Constituição nos artigos 20, 25 e 30, mas nem todos desenvolvem atividade legislativa referente à organização da atividade financeira.

O Município regula os seus próprios serviços, define as prioridades concretas e como e em que medida seus recursos serão empregados para atendê-las. Entretanto, normas gerais e normas de detalhamento sobre o exercício da ativdiade financiera estão reservadas à União, Estados-membros e municípios. Só estes entes estão arrolados no conjunto de competências ditas concorrentes. Qual é a diferença destas para a suplementação que está autorizada pela Constituição para os municípios? Notem que o artigo 24 apenas especifica algumas MATÉRIAS. Só tais MATÉRIAS podem ser objeto de atuação cooperada entre ESSES entes. OUTRAS matérias (como aquelas que estão reservadas aos Municípios) estão excluídas dessa possibilidade. Se a suplementação existe, o fundamento é outro. Está em competência própria do Município, decorrente de expressa atribuição constitucional. Podem complementar, mas só podem fazê-lo em tudo o que for de seu exclusivo interesse local, e pressupondo, portanto, pré-existência de regra da União, ou de regra dos Estados-membros ou do Distrito federal. Só se tem complementação de algo que já existe. Suplementação remete à supletividade. E esta só está autorizada no plano das competências concorrentes, excluindo, portanto, os Municípios.

Feito isto, passemos à análise do primeiro elemento da relação jurídica que qualifica o exercício da atividade financeira do Estado: a receita pública.

Vamos analisar hoje o conceito de receita (receita pública), diferenciá-la de outro conceito, o de entrada, e concluiremos com uma classificação inicial, que distingue duas espécies de receita. As originárias e derivadas.

Marcos normativos: Lei n. 4.320/1964 e LC n. 101/2000;

A norma geral de Direito financeiro: artigo 1º, da Lei n. 4.320/1964:

“Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acôrdo com o disposto no art. 5º, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.”

Conceito de responsabilidade fiscal: equilíbrio na gestão fiscal, gestão da atividade financeira do Estado;

“Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.”

Uma digressão sobre a atividade de responsabilidade fiscal, apenas para que situemos do que se trata:

Descrição da relação jurídica que organiza a atividade financeira:

a)obtenção de recursos (fontes);

b) decisão/escolha sobre a destinação dos recursos, a qual envolve a conersão das necessidades públicas em prioridades públicas. Estas representam, em última análise, uma decisão sobre a proteção de um conjunto de direitos fundamentais, atribuindo maior ou menor proteção a determinados direitos, estipulando os graus de proteção e os os níveis de proteção e os destinatários da proteção;

c) controle: atividade que deve ser situada sob uma referência de eficiência nos gastos, além da adequação da própria decisão que priorizou a despesa em detrimento de outras.

IMPORTANTE: Não é suficiente obter dinheiro (receita), e aplicar o recurso público (receita), em alguma atividade, mesmo que seja uma atividade obrigatória sob a ótica da Constituição (despesa).

Cite-se o exemplo da educação: 35% da receita pública de um determinado município deve ser aplicado em despesas relacionadas à educação: o que se faz então? Construção e ampliação de estrutura física das escolas, aquisição de material, construção de laboratórios de informática. Pergunta-se: o que interessa nesse processo? Que o serviço público, a necessidade existencial “acesso à educação” seja satisfeita. Ou em última palavra: que seja produzido ensino básico de qualidade. Como isso é aferido? Em avaliações.

Então o que interessa na prática? Aplicar o dinheiro de forma automática ou garantir que exista efetivamente acesso à educação de qualidade? O problema é que ainda não se tem um sistema de controle baseado em metas sob o princípio constitucional da eficiência.

Uma decisão ou escolha sobre uma determinada diretriz de política pública implica necessariamente a justificação de uma despesa que será programada em um orçamento anual, e resultará em uma ação concreta, mediante a previsão das metas e diretrizes traçadas anteriormente. É a decisão pública ou política que justificará a alocação dos recursos e justificará uma despesa concreta que será realizada. Exemplificando no plano da definição de uma determinada política ou ação pública, relacionada aqui à educação ambiental. Quando são analisadas ou expostas à consideração de uma autoridade política, para o fim de determinar que prioridades, metas ou diretrizes deverão ser atingidas, na condição de prioridade, está se fixando que, através do uso de recursos públicos, aquelas metas foram escolhidas como as melhores que estavam disponíveis, para se atingir com objetivo, a formação de uma consciência ambiental, cultural e cidadão.

O uso dos recursos públicos e a geração da despesa deve sempre ser otimizado. Deve-se buscar atingir o melhor uso que seja possível e permitido, para aquele recurso público, para atingir as metas traçadas.

Pergunta-se: traçar como meta de educação ambiental, educar as pessoas para que joguem lixo em lugares adequados é suficiente para a formação de pessoas ou cidadãos com consciência ambiental?

No plano concreto, fixar como meta a elaboração de programas de educação baseadas nessa orientação e instalação de cestas coletoras de lixo ou seletivas, representa o melhor uso daquele recurso público, para atingir o objetivo, educação ambiental. Ou o de educar pessoas para que, de forma consciente, possam se posicionar perante os particulares e os poderes públicos, exigindo condições de vida digna, que incluam a variável ambiental?

A resposta pode surgir do seguinte exemplo: foram instaladas, com base em um programa fictício dessa natureza, várias cestas coletoras de lixo. As pessoas foram ensinadas a jogar lixo em tais cestas. O município, entretanto, não contrata ou não estabelece em seu edital de licitação, a exigência de que a licitante, para ser vencedora, atenda exigências de coleta e transporte seletivo. Resultado: o lixo é compactado e destinado a um aterro sanitário, onde não poderá ser separado e reaproveitado.

Isso representa um gasto eficiente?

Alternativa: política pública deve procurar atribuir ao recurso público, meios para que atendam da melhor forma possível a meta pública traçada como prioridade. No caso em comento, ainda pode ser citada a possibilidade de se utilizar a coleta e transporte seletivos, integrados a projetos de seleção e reciclagem de resíduos, como formas de economia de recursos públicos no tratamento de resíduos, que diminuem, e de inclusão social, reduzindo gastos com programas públicos de assistência social e com a necessidade de destinação e tratamento daqueles resíduos, que deixam de ser despesas para representar a possibilidade de investimento em outras prioridades públicas.

Exemplos que descrevem o cenário oposto:

a) Reparo de cobertura asfáltica em períodos de chuva;

b) Aplicação do percentual de 35% de recursos municipais em ações de ensino, da qual resulta o aumento nas taxas de analfabetismo no município;

c) Estados de calamidade pública decorrentes do aumento dos focos de contaminação de dengue;

d) Estados de calamidade pública decorrentes do aumento de chuvas nos grandes centros urbanos;

e) A proposição de alternativas viárias por tentativa e erro;

Recapitulando: De que relação estamos falando? Primeiro de uma relação, aquela que depende da iniciativa do Estado, através de União, Estados-membros, Distrito Federal e dos Municípios, arrecadando para atender prestações essenciais, básicas, e indispensáveis para permitir que possamos usufruir de realidades existenciais mínimas. O que é isso? Mínimo existencial (ou como aponta o professor Ricardo Lobo Torres, mínimos existenciais, de diversas ordens e naturezas). Temos também uma segunda relação, que é conseqüência ou efeito da primeira, que supõe obrigações da coletividade, perante cada um daqueles entes, entregando dinheiro, que se converterá em recursos públicos, que por sua vez, serão empregados no atendimento de cada uma daquelas tarefas que descrevemos a vcs na aula anterior. A primeira relação é de Direito financeiro. A segunda relação também interessa ao Direito financeiro, mas não é de Direito financeiro. É de Direito tributário. Por que ela interessa à nossa disciplina? O foco é apenas sobre o efeito daquela obrigação, porque dela se obtém o que? Receita. Receita pública. E daí teremos o início da equação que define a atividade financeira do Estado. Receita, despesa e necessidades públicas.

Conforme dissemos na primeira aula, quando tratamos das formas de Estado, não podemos analisar qualquer um desses elementos da equação, sem antes definir de que modelo de Estado estamos falando. Não é um Estado liberal, nem um Estado social, mas um Estado social e democrático de Direito, que tem como base, uma economia capitalista, donde o Estado é a sua forma jurídica, e que deve atender um extenso conjunto de necessidades, na forma de prestações.

Como elas são atendidas? Em geral, mediante a entrega de dinheiro ao Estado, e basicamente através de IMPOSTOS, que conforme vamos conferir na próxima aula, trata-se hoje de uma espécie de receita, a tributária.

Esta espécie de receita tem origem naquela segunda relação de que tratamos.

O Estado intervém diretamente sobre o patrimônio do particular (não se trata aqui de intervenção no domínio econômico, que é outra coisa. Intervenção no domínio econômico tem a ver com a entrada do Estado, explorando diretamente atividade econômica, comportamento que, preferencialmente deve estar concentrado na iniciativa do particular. É o particular quem explora, apropria-se e desenvolve atividade econômica. É ele também quem toma decisões econômicas. O que são decisões econômicas? Decisões sobre o que explorar, sobre como explorar e de que forma explorar. Não há planejamento neste sentido. Planejamento, como vimos, é atividade do Estado para suas próprias atividades.

O Estado em uma economia capitalista, não pode vincular, obrigar, dizer ao particular o que ele deve produzir, de que forma e em que setor deve atuar. Isto está, conforme dissemos, nos artigos 170 e 174 de nossa Constituição).

No Estado social e democrático de direito, custear aquele extenso conjunto de prestações depende de um conjunto muito maior de fontes (vamos tratar deste modo, por enquanto). Apenas tributos não atendem tais atividades. Por tal razão, quando investigamos as fontes que permitem o custeio das necessidades públicas, vamos tratar agora do conceito de receita pública, que aponta antes para a entrada (ingresso) de qualquer espécie de dinheiro, independente do título e de sua causa, no patrimônio público.

Entradas e receitas.

Temos aqui um primeiro problema para o conceito: se receita é a entrada de dinheiro no patrimônio público, o que é entrada?

Entrada é o ingresso (ingresso) de qualquer espécie de dinheiro, independente do título e de sua causa, no patrimônio público. Elas podem ser provisórias ou definitivas. Nem toda entrada é receita pública.

Por que isto? Pensemos em depósitos de garantias de contratos públicos que devem ser devolvidos ao contratado após o término da contratação, ou de empréstimos compulsórios (que vamos tratar depois), onde o Poder Público se vale de captação de dinheiro do particular (que não pode se recusar a oferecê-lo. Isto está no artigo 165, § 8º), e deve devolvê-lo, posteriormente.

Nas duas situações há ingresso, mas não é permanente. O dinheiro arrecadado não ingressa definitivamente, permanentemente, no patrimônio público. Não pode dispor e contar com tais recursos para atender as necessidades públicas. Isto é entrada. Ingresso provisório de recursos no patrimônio público.

De outro lado, temos as entradas que são definitivas. Estas sim, integram permanentemente o patrimônio público. Estas resultam de um ato de imposição do Estado perante o particular, relacionado ou não a uma prestação perante aquele, podendo resultar de sanções ou de execução de serviço público Aqui estão os tributos, que são, impostos, taxas e contribuições de melhoria (artigo 3º, do CTN), e multas.

Receitas públicas são entradas, mas entradas definitivas, permanentes. Somente aquelas que pressupõem o ingresso de dinheiro, de forma permanente, no patrimônio público.

Classificação das receitas.

As receitas ordinárias e as extraordinárias.

Há algumas classificações relevantes utilizadas pela doutrina. Citemos, por exemplo entre receitas ordinárias e extraordinárias. As primeiras têm origem no desenvolvimento da atividade ordinária de Estado, tendo como principais exemplos, a receita obtida de multas, exploração direta de serviços públicos, aluguéis de imóveis de sua propriedade e tributos.

As extraordinárias são entradas definitivas, são permanentes, mas estão relacionadas a causas excepcionais, destinadas a fazer frente a estados de anormalidade institucional. O principal exemplo está nos impostos extraordinários, indicados no artigo 154, inciso II, da CRFB. Notem que, neste caso, o ingresso é permanente, depende de uma situação anormal para a sua EXISTÊNCIA, e devem ser suprimidos imediatamente após a cessação da causa que justificou a CRIAÇÃO dessa modalidade de RECEITA.

Receitas originárias, derivadas e transferidas.

A classificação de maior relevância por ser esta a que se encontra definida no artigo 9º, da Lei n. 4.320/1964, e que também foi considerada pela LC n. 101/2000, é a que distingue as receitas originárias, das receitas derivadas e transferidas.

Qual é o fundamento dessa classificação? É a fonte, a origem da obtenção do recurso.

As receitas originárias têm causa na exploração de seu próprio patrimônio, ou ainda, quaisquer receitas que não possam ser situadas sob a condição de extraordinárias. O dinheiro sempre advém da transferência de recursos que têm origem no patrimônio de particular para o público. Mas não há aqui ação constritiva, imposição, obrigação sobre a ação do particular. O dinheiro resulta da exploração pelo próprio Poder Público, ou de particulares, de seus bens e serviços. Temos aqui o caso dos aluguéis de seus imóveis, aquelas resultantes da exploração do monopólio, os serviços públicos explorados diretamente pelo Estado, os recursos oriundos de contraprestação paga pelo particular, para acesso a imóveis públicos (museus, exposições, etc...).

Nas receitas originárias, quando temos uma contraprestação do particular perante uma contraprestação do Poder Público, em uma relação negocial, o que se paga para o Estado é um preço, preço público. Não é taxa porque não resulta de imposição estatal, e não é tarifa porque não tem origem na exploração dos serviços do Estado pelos particulares, nas atividades de concessão, permissão e autorização.

Exemplos de receitas originárias:

a) doações (bens ou valores que ingressam definitivamente no patrimônio público): artigo 538 a 546, do CC;

b) sucessão legítima: morte de todos os parentes que podem suceder, ou renúncia dos que sobreviveram. Reverte-se para o Município ou para o Distrito federal (artigo 1844, CC);

c) herança vacante: todos morrem, não há testamento. Um ano depois a herança é declada pelo juiz, vacante. Os bens são então arrecadados, mas não são transferidos para o patrimônio público imediatamente. Apenas após cinco anos. E a regra é a mesma. Estados e Distrito federal (atigo 1820 a 1822, do CC);

No segundo caso, das receitas derivadas, o que temos é: transferência de patrimônio particular para o público de forma obrigatória, impositiva. Trata-se do caso da atividade tributária: impostos, taxas, contribuições de melhoria, e das multas.

Na última espécie de classificação temos as receitas transferidas, onde a situação é a seguinte: continuamos a ter a transferência de recursos do patrimônio particular para o público. Esta transferência não é voluntária, é obrigaória. Mas quem arrecada não utiliza ou tem acesso pleno ao conjunto da receita arrecadada. Arrecada e transfere parcialmente o resultado desta atividade, para outra pessoa jurídica pública. Estamos no âmbito dos tributos, e da repartição dos recursos entre vários entes da federação, aspecto que se encontra vinculado ao tema da repartição da receita tributária, exposto ao longo do artigo 157 a 162, da CRFB.

Exemplos mais comuns:

a) IR, instituído pela União, mas repartido entre Distrito federal e Estados quando retido na fonte. Aos Municípoios, o retido na fonte sobre os rendimentos que ele paga;

b) IPVA: instituído pelos Estados e repartido entre os Municípios;

c) ITR: instituído pelos Estados e repartido com os Municípios;

d) ICMS: instituído pelos Estados e repartido com os Municípios;

e) Impostos do artigo 154, inciso I: 20% para os Estados e Distrito federal;

Todas essas receitas são receitas trasnferidas tributárias, uma outra espécie de classificação, com a qual vamos trabalhar a partir da próxima aula: tributárias e não tributárias.

OBSERVAÇÃO: artigo 160, da CRFB de 1988: proibição de retenção ou restrição de entradas e ao emprego dos recursos que são atribuídos aos Estados, Distrito federal e municípios, salvo para pagar os créditos da União e dos Estados perante o ente devedor, e o repasse de recursos para as atividades de saúde;

O que isso significa? Pode a União ou o Estado não repassar os recursos? Pode reter? Resposta: Pode condicionar, e é isso que conta do texto do Parágrafo Único do artigo 160, de modo que, pode submeter o Estado ou o município à obrigação de alocar em sua proposta orçamentária para que possa receber tais recursos, mas nunca reter sem causa e justificação prévia.

Mas as receitas transferidas não se resumem a receitas tributárias. Podemos ter também, receitas não tributárias, como é o caso daquelas que estão no artigo 20, § 1º, relativas a participação no resultado da exploração de petróleo, gás natural ou de recursos hídricos para o fim de egeração de energia elétrica, ou de recursos minerais, e relativas à compensação financeira por essa exploração.

O que é a participação e a compensação de que tratam esse dispositivo?

Todos esses recursos são bens da União. Mas estão distribuídos no território de Estados-membros e municípios. O particular que explore os recursos ou a própria União, deverá assegurar a destinação de parte de seus lucros a esses entes. E o simples fato de explorar já dá causa à compensação financeira.

Receita Pública e a LC n. 101/2000:

Arrecadar dinheiro através da fixação de tributos é obrigação de cada ente da federação, no âmbito de sua competência legislativa (artigo 11, caput). Portanto a obrigação nessa perspectiva é dupla. Se o particular tem a obrigação de entregar dinheiro ao ente público, este não pode deixar de exigir essa prestação do particular. DEVE arrecadar, deve exercer sua competência tributária. Não exercê-la é crime do gestor público. Do prefeito, do governador e do presidente da república;

Disso também deriva outra conseqüência muito relevante. Lembremo-nos das transferências voluntárias que são aquelas relacionadas à ajuda institucional de um ente para o outro. Não pode doar um veículo para outro, ou instrumentos para execução de suas necessidades públicas se o ente não instituiu os impostos de sua competência. Se o município de Cuiabá não instituiu, portanto, o IPTU progressivo, não poderia receber da União ou do Estado, dinheiro e recursos para fazer frente ao combate aos efeitos das enchentes, por exemplo.

Outra situação distinta é o ente estadual renunciar a receita que lhe caiba. Nesta ele abdica de parte de sua arrecadação. Muito comum em relação ao ICMS, para incentivar a instalação de complexos industriais, e com o IPTU no caso do município, para favorecer o mesmo objetivo. Isso gera a chamada guerra fiscal. Vamos analisar ao fim da disciplina no tópico específico para a LRF. Basta, por enquanto, sabermos que o artigo , da LRF autoriza, mas deve prever antes o impacto que isto vai gerar em seu orçamento no exercício em que terá vigência.

Em síntese:

Atividade financeria do Estado tem como objetivo, a análise de como se desenvolve a atividade pública prestacional destinada a assegurar a manutenção e o desenvolvimento de mínimos existenciais, que se refletem, em grande medida, em serviços públicos, mas não apenas e não necessariamente em serviços públicos. Estruturas públicas, prestações materiais, tudo isto depende do exercício da atividade financeira do Estado. Atividade pública. Esta consiste em que, especificamente? Como estas prestações são possíveis?

Destaca-se aqui, o primeiro elemento da relação jurídica vinculada ao exercício da atividade financeira do Estado: o estudo e a análise da receita pública.

PORTANTO, temos em síntese que: nem toda entrada é receita pública. Já identificamos a possibilidade de ingresso por meio de tributos, ou por outras formas voluntárias mas há um conjunto extenso de outras modalidades. Citemos apenas a das indenizações. Tudo o que tiver origem em danos ao patrimônio público ou de recuperação de despesas que foram realizadas em caráter supletivo à ação do particular, não constitui receita orignária, nem derivada nem transferida. Também não é tarifa ou preço público (que vamos analisar em comparação com as taxas e na aula destinada a receita tributária). Nesse caso, o dinheiro que ingresse (e será também de forma permanente) o faz como indenização.

O que interessa desta argumentação? Temos aqui mais um item que identifica o conceito de receita. Só é receita aquilo que represente um incremento ou acréscimo patrimonial para o Estado (variação positiva do patrimônio público). Quando ele recompõe uma despesa qeu efetuou ou quando exige perante um particular, a reparação pecuniária diante de um dano que este produziu perante seu patrimônio, não há aumento de patrimônio, mas estabilização.

O que temos aqui, portanto? Temos atividade financeira do Estado? Não. Temos receita pública? Não. Temos o que se convencionou tratar por movimento de caixa.

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AULA 2

Prof. Dr. Patryck de Araújo Ayala

Tema: Direito financeiro: objeto e definições. Necessidades públicas e atividade financeira do Estado. Competências legislativas.

IMPORTANTE: Qual é e como pode ser visualizada a relevância da atividade financeira do Estado? Qual é a utilidade do estudo do conjunto de conceitos e estruturas que serão expostas ao longo do ano?

Pensem no dia-a-dia de cada um, no cotidiano. Nas liberdades, no acesso a serviços públicos e em atividades das mais corriqueiras como manter limpos os espaços públicos, tomar decisões sobre o uso racional da água, não desperdiçando a energia elétrica. Tudo isso somente tem condições de chegar ao nosso uso a partir de iniciativas do Estado.

Não há direitos fundamentais gratuitos, sem custos. Quando o Estado prioriza a transformação de realidades existenciais dos mais pobres, e menos favorecidos, transferindo-lhes renda e qualidade de vida, tributando menos ou destinando de forma reforçada, ações assistenciais e serviços, deriva estas ações de fontes de recursos, que têm que ter uma fonte.

Geralmente são impostos, pagos primeiro com fundamento em um princípio de solidariedade, e contemporaneamente, a partir da necessidade de se concretizar um padrão mínimo, para todos, de qualidade de vida.

Duas expressões são priorizadas aqui: responsabilidade e informação. Melhores decisões são decisões que terão como conseqüência, um uso mais racional dos poucos recursos que estão à disposição do Estado para concretizar um conjunto indeterminado de deveres, tarefas e de necessidades, que terão de ser escolhidas. Prioridades terão de ser definidas. Lixo demanda despesa pública para sua remoção. Caso contrário, demandará despesa pública em serviços de saúde. Menos resíduos resulta em reserva de recursos para outras finalidades mais relevanes e necessárias no momento.

1. Aspectos introdutórios: os modelos de Estado e a redefinição das tarefas públicas.

Estado fiscal: segurança pública, segurança contra ameaças externas;

Estado liberal: segurança pública, segurança contra ameaças externas, propriedade privada e vida privada;

Estado social: prestações sociais;

Estado social e democrático de direito: agregação de funções de planejamento, prestações sociais, exploração de atividades econômicas, e vinculação a princípios materiais, relacionados à dignidade da vida, e à concretização de um mínimo existencial, que agora também é ambiental (Estado socioambiental de direito)

2. Objeto, conceitos e definições do Direito financeiro

Direito financeiro e Ciências das finanças: a Ciência das finanças trata de atividade fiscal, que se restringe à captação de recursos para o custeio de todas as atividades estatais. O Direito financeiro trata do conjunto de relações vinculadas à atividade financeira do Estado, onde a atividade fiscal é um de seus componentes, na medida em que responde a pergunta de como as necessidades públicas são custeadas. Também deverá responder a de quem obtém, e quais são as necessidades que devem ser custeadas pelo Estado, além das demais relações de aplicação, execução e controle da relação receita, despesa e planejamento.

Atividade financeira, que constitui o objeto do Direito financeiro, compreende arrecadação de receita, gestão e realização do gasto, a fim de atender necessidades públicas. Estas não se confundem com prioridades públicas. Aquelas são definidas pela Constituição. As últimas são escolhidas pelo chefe do Poder Executivo ao encaminhar a mensagem de lei orçamentária.

Em sua dimensão objetiva, o Direito financeiro é um complexo de princípios e normas de organização da atividade financeira do Estado, que por sua vez, representa o conjunto de atividades estatais e dos entes criados pelo Estado, para o fim de se obter receita e realizar despesas no cumprimento de suas tarefas essenciais. Estas representa, em última análise, a proteção e a concretização de direitos fundamentais, através das várias formas de atuação possíveis, por iniciativa do Estado ou por terceiros que executam algumas das funções estatais.

Não se trata de Direito tributário porque este regula um aspecto específico da atividade financeira, que é a obrigação de entregar dinheiro que formará o patrimônio do Estado. Esta é só uma parte do conjunto de receitas integradas e relacionadas à atividade financeira do Estado.

3. A capacidade legislativa para dispor sobre matéria financeira.

Competência concorrente entre União, Estados-membros e Distrito federal (artigo 24, inciso I, c/c §§ 2º, 3º e 4º, da CRFB).

a) União: normas-gerais;

b) Estados-membros e Distrito federal: complementação e suplementação. A primeira resulta da especificação e das condições de aplicação de norma geral pré-existente. A segunda, de inovação primária da ordem jurídica diante da ausência de normas gerais produzidas pela União. Neste caso, o exercício é pleno pelos Estados, e as normas resultantes desta atividade perderão eficácia na superveniência da atividade legislativa da União.

c) Municípios não possuem competência para legislar em matéria financeira.

4. As necessidades públicas e a atividade financeira do Estado

O problema dos custos dos direitos, dos serviços e das estruturas que para existirem, dependem de recursos, e envolvem despesas: qual é o objetivo e o destinatário a ser atingido por este processo? A coletividade, e a garantia da dignidade da pessoa humana em um Estado social e democrático de Direito.

O problema do estabelecimento das prioridades e das necessidades: que tipo de necessidades? Quem estabelece as prioridades? O que deve ser o critério para essas prioridades?

É o próprio Estado quem estabelece as necessidades que deverão ser consideradas como públicas, fixando, portanto, as prioridades que deverão ser atendidas pela atividade financeira.

Sob essa perspectiva, necessidades públicas podem ser compreendidas como prestações públicas a que o Estado está obrigado, através de suas funções (Judiciária, legislativa, e executiva), tendo como fonte primária a ordem constitucional ou a ordem jurídica em geral. Em primeiro lugar é a função executiva, mas não se restringe a ela. É a ordem constitucional que define as necessidades públicas, o Executivo quem define as prioridades, e o legislativo quem as concretiza, através das leis orçamentárias, e o Judiciário quem as implementa ou corrige as prioridades pré-definidas pelo Executivo, em hipóteses excepcionais.

No plano do Executivo e do legislativo, as prestações públicas são em geral aquelas relacionadas a serviços públicos, e sua execução é compartilhada entre União, Estados-membros e municípios. Cite-se, por exemplo aquelas atividades enumeradas no artigo 21, da CRFB de 1988.

Veja-se, por exemplo, que o texto cuida de:

“Art. 21. Compete à União:

I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;

II - declarar a guerra e celebrar a paz;

III - assegurar a defesa nacional;

IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;

V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal;

VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;

VII - emitir moeda;

VIII - administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada;

IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;

XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:)

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:

a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:)

b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;

c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;

d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;

e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;

f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;

XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios;

XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional;

XVI - exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de programas de rádio e televisão;

XVII - conceder anistia;

XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações;

XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;

XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

XXI - estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação;

XXII - executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:

a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;

b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)

c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)

d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)

XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;

XXV - estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa.”

Quanto aos Estados:

“Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.

§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.”

Por fim, em relação aos municípios:

“Art. 30. Compete aos Municípios:

[...]

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.”

A técnica de identificação das necessidades públicas na Constituição, e por conseqüência, de identificação daquelas atividades que são consideradas como serviços públicos, a serem prestados no interesse da coletividade, deriva da identificação de um dever. Sempre que for possível identificar que o texto constitucional [ou a própria ordem jurífica em geral] atribuiu deveres de atuar em determinados domínios, à União, aos Estados-membros e aos municípios, estes entes estão vinculados a prestar tais atividades.

A outra técnica está relacionada à possibilidade da associação das atividades, àquelas de que cuida o artigo 175, caput, da CRFB:

“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.”

Os deveres de prestar serviço público surgem de competências, e estas são definidas pela Constituição, mas também podem sê-lo por leis. Todas essas atividades que são impositivas para prestação pelo Estado, e que se destinam atender a coletividade, interessam ao exercício da atividade financeira estatal. Isso não quer dizer, entretanto, que pelo fato de serem serviços públicos, só podem ser Executadas pelo Estado. São, quando executadas pelo Estado, custeadas por recursos públicos, mas podem ser executadas pelos particulares. Ocorre que o fato de não ser executado pelo poder público não desnatura a natureza pública da atividade, pois a titularidade continua sendo do Estado. Só se transfere sua execução, que continua a se destinar ao atendimento da coletividade.

Embora o principal conjunto de necessidades públicas esteja concentrado entre aquelas caracterizadas como serviços públicos, pelo texto do artigo 175, da CRFB de 1988, o Estado também atende outras necessidades.

São elas:

a) regulação da atividade econômica (artigo 174, caput);

b) intervenção no domínio econômico (artigos 173, e 177): o Estado participa diretamente do processo produtivo, que só pode acontecer quando indispensável à segurança nacional ou ao relevante interesse coletivo. E este deve ser definido por lei. Trata-se de exceção porque a regra definida pela Constituição econômica brasileira baseia-se no princípio da livre iniciativa, ou da liberdade de iniciativa econômica (artigo 170, caput) que representa o quê? Que particulares têm preferência na atuação no domínio econômico, já que a ordem econômica ainda é a capitalista, na qual o processo produtivo e as relações têm origem na iniciativa de particulares, e não na iniciativa do Estado, assim como ocorre com a apropriação dos bens e meios de produção. São relações vinculadas à atuação dos particulares, e não do Estado. Esta é acessória.

Como afirma o professor Régis Fernandes de Oliveira (Curso, p. 42), o Estado não pode explorar diretamente e não pode ingressar livremente no mercado para produzir riquezas, pois não é essa sua tarefa constitucional.

Desse modo, só pode intervir e ingressar diretamente no processo produtivo se e nas condições definidas por lei, atendido o interesse da segurança nacional e relevante interesse coletivo. A ordem econômica é livre para os particulares, mas não é livre para o Estado, que só atua exercendo funções de controle, fiscalização e planejamento (artigo 174), sendo este indicativo para o setor privado e vinculante para as funções públicas. A vinculação resulta no instrumento orçamento, estando ali a planificação das decisões políticas, que se converterão em receita (recursos de entrada permanente no patrimônio público) e despesas (gastos), sempre em função de necessidades e prioridades fixadas pelo Poder Executivo.

c) exercício do poder de polícia;

Portanto, de competências, decorrem deveres, resultando, por sua vez, em prestações obrigatórias ao Estado. O conjunto, a extensão e a natureza dessas prestações são definidos pela Constituição.

Nesse sentido, vale ressaltar que a interpretação vem sendo flexibilizada no interesse da valorização do princípio da dignidade da pessoa humana, que é um dos fundamentos da República, fixado logo no artigo 1º, inciso III, da CRFB de 1988:

“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

[...]

III - a dignidade da pessoa humana;” (destacou-se).

O indivíduo no Direito financeiro deve ser compreendido como o centro da atividade estatal, e não como sujeito obrigado por sua atuação fiscal, e muito menos, como objeto do exercício de prerrogativas do Poder Público, de arrecadar receita, e principalmente a tributária. Cabe ao Estado proteger e assegurar o livre desenvolvimento da personalidade humana e níveis dignos de vida, e não destruí-los, subtraindo suas capacidades e potencialidades, de desenvolver suas liberdades civis, econômicas, sociais e culturais.

A atividade financeira do Estado só pode ter como finalidade a proteção de necessidades públicas, convertidas em prioridades após as decisões e escolhas que são realizadas no processo de aprovação e deliberação sobre a lei orçamentária [aspecots que serão analisados em aula específica]. Recursos públicos só podem ter esta destinação.

Surgem aqui, hipóteses muito prováveis de conflitos entre necessidades públicas, entre direitos fundamentais ou princípios constitucionais (direito à vida digna, dever de prestar determinado serviço em caráter universal e a necessidade de atender outras necessidades igualmente relevantes, do interesse de toda a coletividade, por exemplo, sendo estes, conflitos bastante comuns quando se trabalha com a prestação de serviços públicos de saúde, e em menor medida, de educação ou outras necessidades existenciais, como o atendimento básico a crianças, creches, etc...).

Diante do princípio da separação das funções do poder, é o próprio Estado, e de forma mais específica, o Poder Executivo, quem define as prioridades. Mas já não definem de forma unilateral? Por quê? Porque há um instrumento, orçamento, que programa e ordena todo o conjunto de despesas que será realizada em um período de um ano pelo Estado, destinado a atender esse conjunto de necessidades, e no qual, em tese, deve haver a possibilidade de intervenção de interesses e necessidades da coletividade.

As audiências convocadas pela Assembléia Legislativa teriam que cumprir, em tese, esse objetivo, assim como o próprio Executivo pode fazer o uso de semelhante instrumento;

Um segundo fundamento para limitar essa pretensa unilateralidade das escolhas tem sua fonte no princípio constitucional da dignidade da pessoa humana.

Exemplo concreto: construção de creches, hospitais, atendimento de determinadas doenças pelas estruturas públicas de saúde, presídios, sistemas de esgotamento sanitário, pavimentação de ruas em benefício da saúde dos moradores de determinado bairro. Sempre que um mínimo não for garantido, e essa deficiência for constatada pela função judicial, estaremos diante de uma exceção para aquele poder do Executivo, para definir as prioridades.

Todos os tipos de necessidades estão contemplados? Ou ainda, todos os tipos de necessidades devem ser atingidos?

Em última análise: o Estado está obrigado a realizar todos os tipos de necessidades? Relacionar aqui o problema da reserva do possível: duas vertentes: argumento que justifica o descumprimento de todas as garantias sempre que for exposta a insuficiência material da variável financeira, ou ainda, um argumento que exige que o Estado demonstre ativamente, que de forma progressiva, está se empenhando a atingir níveis, de acordo com o que é razoável exigir das funções públicas.

Exercício programado: Análise de temas de projetos de lei que violem a iniciativa em matéria orçamentária, em grupos formados entre os alunos.