AULA 11

AULA 11

Tema: As leis orçamentárias. Funções e conteúdos.

Orçamento público e leis orçamentárias.

Conforme já se ressaltou na aula anterior, o conceito de orçamento não pode ser limitado à proposição de sua condição como mera peça técnica-financeira, que veicula a previsão de receitas e todas as autorizações para as despesas. Nesse sentido já foi dito que o orçamento constitui instrumento de planejamento a partir do qual o Estado organiza e ordena como proporá atingir o conjunto de tarefas e finalidades públicas que lhes foram atribuídas pela Constituição ou pela ordem jurídica, a partir dos recursos financeiros que se encontram disponíveis.

Neste momento cumpre assinalar que na verdade não temos apenas UM orçamento, mas ORÇAMENTOS, e não um único instrumento de planejamento à disposição do Estado, senão uma ESTRUTURA de planejamento, definida basicamente pelo texto do artigo 165, da CRFB de 1988, que propõe uma estrutura na qual interagem em uma relação de interdependência vertical, três instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO), e a lei orçamentária anual (LOA).
Este é o texto do artigo 165, incisos I a III, no qual estão propostos tais instrumentos:

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.”


E mesmo a própria lei orçamentária anual, que veicula o que se convenciona tratar por orçamento público, não propõe UM, mas três espécies de orçamentos, que devem ser tratadas como partes distintas e não como estruturas autônomas e independentes.
Nesse sentido, o artigo 165, § 5º da CRFB prevê que integrarão obrigatoriamente o orçamento anual: a) o orçamento fiscal; b) o orçamento de investimentos; c) o orçamento da seguridade social.
Confira-se, por oportuno, o texto do dispositivo:

“Art. 165 [...]
[...]
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.”

IMPORTANTE: De acordo com o que prevê o § 5º, do artigo 165, quando se trata de orçamento de investimentos, está se apontando que, na lei orçamentária anuanl, deverão constar a previsão de receitas e das despesas de capital na categoria investimentos, das empresas que tenham participação pública em seu capital social. A norma constitucional não exige que conste da lei orçamentária anual, portanto, as despesas correntes dessas empresas estatais, senão as despesas de capital, e vinculadas a investimentos.

O conteúdo e a função das leis orçamentárias.

Qual é a função de cada uma das leis orçamentárias na estrutura de planejamento público e como uma proposta orçamentária deve ser elaborada?

O que deve conter uma lei orçamentária e qual o objetivo a ser atendido por cada uma das leis descritas no artigo 165 da CRFB?
a) O plano plurianual (PPA) deve tem como conteúdo a fixação de diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas DE CAPITAL [excluídas, portanto, as despesas correntes], e para as despesas de caráter continuado. Despesas de capital são aquelas que constam do artigo 12, da Lei n. 4.320/64 e compreendem os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital. Os programas de duração continuada envolvem despesas de caráter continuado, que são exatamente aquelas que não tem termo final em um exercício financeiro. Exercício financeiro, nos termos do artigo 34, da Lei n. 4.320/64, compreende período que coincide com o ano civil, portanto, 01 de janeiro a 31 de dezembro. É o que prevê o artigo 165, § 1º, da CRFB, que segue transcrito:

“Art. 165 [...]
[...]
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.”

Detalhe importante que deve ser enfatizado está na forma de organização dos objetivos e das metas, que deve ser regionalizada, procurando assegurar que os efeitos sócio-econômicos resultantes da estrutura de planejamento estatal contribuam para a redução das desigualdades regionais, que constitui, de outro modo, um dos objetivos da própria república brasileira, conforme se observa do artigo 3º, inciso III, da CRFB. Notem que a estrutura proposta pela ordem constitucional brasileira expõe com evidência a função central que os orçamentos e as leis orçamentárias desempenham na modificação e na ordenação dos valores sociais e econômicos, afastando em definitivo qualquer pretensão de definição do orçamento sob uma perspectiva neutra.

Outro detalhe importante está em vedação orçamentária que se encontra relacionada a um dos elementos que integram o PPA, os porgramas de duração continuada. Isto decorre da vedação expressa pelo artigo 167, § 1º, da CRFB, pelo qual se tem proibição de realização de investimentos e mesmo de seu início, quando sua execução ultrapassar um exercício financeiro, que não tenha sido incluído previamente no PPA, ou que não não tenha prévia autorização legislativa.
Confira-se o texto do dispositivo, que segue transcrito:

“Art. 167. São vedados:
[...]
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.”

Notem que, segundo consta da parte final do texto transcrito, é possível que o PPA seja modificado no decorrer de sua execução, alterado durante o período de sua vigência. Causas excepcionais podem orientar a revisão de investimentos, como queda de arrecadação, riscos fiscais, conjuntura macro-econômica, e estas circunstâncias poderiam justificar a revisão de determinadas metas fixadas no PPA, adaptando-o à realidade em curso.

IMPORTANTE: Essa mesma orientação encontra-se presente e também se encontra fixada pela Constituição brasileira, para todas as estruturas de planejamento orçamentário. Desse modo, se o PPA deve prever diretrizes e metas regionalizadas, o mesmo deve ocorrer com a lei orçamentária anual (LOA), conforme previsto pelo § 7º do mesmo artigo 165, quando exige que os orçamentos fiscal e de investimentos [que compõem a LOA], também terão como função a redução das desigualdades regionais, segundo critérios populacionais.
É o que se pode conferir do texto agora transcrito:

“Art. 165 [...]
[...]
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.”

b) a lei de diretrizes orçamentárias (LDO): conforme orienta o § 2º, do mesmo artigo 165, da CRFB, cabe à LDO, basicamente, definir regras para a elaboração da lei orçamentária anual (LOA), e fixar como as agências públicas responsáveis pela atividade de fomento, aplicarão os recursos destinados para esta finalidade. Seu CONTEÚDO restringe-se a fixação das metas e prioridades da Administração, as despesas de capital previstas para o exercício financeiro posterior [esta é sempre uma regra para o planejamento orçamentário, no qual se tem uma organização direcionada para uma ação futura, ação que tem seu termo inicial no exercício financeiro seguinte].
Confira-se o texto do dispositivo referido, que segue transcrito:

“Art. 165 [...]
[...]
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”

Portanto a LDO é, assim como a LOA, uma lei anual, mas se trata de lei que orienta a elaboração desta última, e seu conteúdo também foi reforçado pelo texto da LC n. 101/2000, que prevê os seguintes elementos ADICIONAIS, em seu artigo 4º, inciso I, a a f, entre os quais se destacam, principalmente: a) o equilíbrio entre as receitas e as despesas [as regras a partir das quais este equilíbrio terá de ser atingido por cada LOA decorrem das LDOs]; b) regras que orientem como os resultados de cada PROGRAMA que tenha dotação orçamentária serão avaliados; c) limites para os empenhos [analisaremos este conceito no processo de execução orçamentária, sendo, basicamente, o ato que reserva determinado recurso financeiro, vinculando-o ao pagamento de determinada despesa, decorrente de obrigação assumida pelo Poder público]. É relevante ressaltar que quando se trata de LIMITES para os empenhos, a norma jurídica não aponta como resultado o não pagamento de obrigações. Não se tem aqui autorização para o descumprimento de obrigações contratuais ou legais por iniciativa do Poder Público, decorrentes da fixação de limites para as despesas. O que se aponta pela norma jurídica é a proibição de que DESPESAS [e não seu pagamento, que pressupõe primeiro, a realização de um negócio jurídico, o empenho e por fim, a liquidação e o pagamento] sejam efetuadas ALÉM do limite dos CRÉDITOS orçamentários disponíveis. Portanto não se trata de autorizar TODAS as despesas que se pretenda realizar, e apenas se autorizar o pagamento daquilo que é possível se pagar. Na verdade a própria decisão inicial de se contrair ou gerar uma despesa está limitada por esta regra. Não se pode contrair despesas além dos recursos disponíveis. Isto reflete a noção de EQUILÍBRIO FINANCEIRO, de RESPONSABILIDADE FISCAL, e de EQUILÍBRIO ENTRE RECEITAS E DESPESAS, sendo a LIMITAÇÃO DO EMPENHO, um dos instrumentos que permitem ASSEGURAR esse EQUILÍBRIO.
Confira-se o destaque da LC n. 101/2000:

“Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;”

Muito embora a limitação dos empenhos esteja situada como um dos CONTEÚDOS da LDO, e isto seja conseqüência da LC n. 101/2000, este elemento também estabelece relação com outra VEDAÇÃO ORMÇAMENTÁRIA [analisada posteriormente], fixada pelo artigo 167, inciso II, que prevê a proibição de que sejam realizadas despesas além dos limites dos créditos orçamentários autorizados. Não há despesa sem autorização para sua realização. Estas são expressas por créditos, que prevêem recursos para sua realização. Esta previsão que associa a identificação de um determinado montante de recursos financeiros a uma despesa, constante de uma LOA, exprime a autorização legislativa requerida.
PORTANTO, se não é possível conceber despesa que não tenha sido prevista na LOA, pois cada programa ou projeto têm de ter sido contemplados nessa lei, uma vez previstos, só podem ser executados no limite dos recursos que lhes foram atribuídos. Só se pode gastar com previsão legislativa, e só se pode gastar nos limites dessa mesma autorização.

Este é o texto do dispositivo referido:

“Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

Outros elementos ainda devem integrar a LDO e serão analisados em aula específica sobre a ELABORAÇÃO da proposta orçamentária.

c) Por fim, a lei orçamentária anual (LOA) deve prever, conforme já foi ressaltado, o conjunto das receitas e despesas para o próximo exercício financeiro, tendo por objetivo, propor com o resultado da decisão de planejamento para a aplicação dos recursos disponíveis e previstos para esse exercício, contribuir para a redução das desigualdades, mediante o cumprimento das metas e das diretrizes já fixadas na LDO e no PPA. Tem-se aqui a evidência da relação de coordenação que deve ser estabelecida entre todas as leis orçamentárias, na estrutura de planejamento que se encontra fixada pela CRFB, conforme se encontra definido em seu artigo 165, § 7º,
Tem por conteúdo a exposição de três modalidades de orçamento, que devem estar integrados à LOA, conforme já foi registrado: o orçamento fiscal, de investimentos e da seguridade social. Estes decorrem da regra expressa pelo artigo 165, § 5º, I a III, da CRFB e veicula os princípios da universalidade e da unidade do orçamento, pelos quais todas as receitas e despesas de todos os órgãos ou entidades públicas devem ser objeto de previsão no orçamento, e todas as espécies de orçamento devem ser reproduzidas em peça única, sob metodologia única de elaboração [universalidade e unidade, respectivamente].

PORTANTO, temos definida pela ordem constitucional brasileira, uma estrutura de planejamento para a atividade orçamentária, que propõe ao orçamento uma função de instrumento de intervenção e planificação sobre as relações econômicas e sociais, a partir da organização e da composição da relação entre receitas e despesas, definindo [decisões públicas] como os recursos disponíveis serão aplicados para o atendimento de diretrizes, metas e objetivos, sempre orientados de modo a contribuir para a redução das desigualdades regionais. Nesta perspectiva, permite-se evidenciar que em substituição a um orçamento, a ordem constitucional brasileira propõe uma estrutura de planejamento que é o resultado da COORDENAÇÃO de LEIS ORÇAMENTÁRIAS, estruturas como estruturas de PLANIFICAÇÃO. O PPA, a LDO e as LOAs são, em essência, planos, decisões públicas que ordenam e orientam como determinados resultados serão ou poderão ser atingidos.

Como estes planos são propostos?

A proposta orçamentária, seu conteúdo e sua forma.

Iremos analisar, posteriormente, o processo da tramitação legislativa das leis orçamentárias, como esta estrutura de planejamento é aprovada pelo Poder legislativo, como emendas podem ser apresentadas. Neste momento, cumpre-nos expor como se apresenta esta estrutura de planejamento. Estamos aqui, ainda, em uma fase pré-legislativa, em relação ao processo de elaboração das leis orçamentárias, conforme já foi ressaltado em aula anterior. O processo compreende duas fases: uma administrativa e uma legislativa, sendo esta, a fase administrativa.
Já foi dito que as decisões sobre as prioridades públicas, muito embora contem com a participação de atores sociais, e possam ser objeto de modificação e discussão na segunda fase [legislativa], reproduzem uma decisão que, em última análise, é do chefe do Poder Executivo [do prefeito municipal, do governador, do presidente da república]. Cumpre ao chefe do Poder Executivo coordenar o processo e propor a estrutura de planejamento nominada como orçamento, na forma das três leis orçamentárias. Cabe a este, a proposição, lendo-se, apresentação, da proposta de PPA, de LDO e de LOA. Teremos a oportunidade de detalhar o processo por ocasião da descrição do processo legislativo de sua apresentação.
Neste momento o relevante é apontar de que forma esta proposta deve ser apresentada, como peça integrante de uma fase administrativa.
Os fundamentos normativos decorrem do texto dos artigos 22, incisos I a IV, da Lei n. 4.320/64 e do artigo 16, § 1º, inciso II, sendo estes:
a) mensagem;
b) projeto de lei de orçamento;
c) a exposição analítica das receitas e das despesas;
d) detalhamento dos programas especiais;

Passemos a detalhar cada item da proposta orçamentária.
a) Mensagem: Esta deve apresentar a exposição e justificação da política-econômica do governo. De que forma? Deve fazê-lo de acordo com as principais despesas previstas. O texto da Lei n. 4.320/64 atribui ênfase para as despesas de capital. Estas são a referência para a exposição da política-econômica. O chefe do Poder Executivo terá que demonstrar, na mensagem, que essas despesas são compatíveis com o programa de governo, com a LDO e com o PPA. Também deve indicar na mensagem, quais serão as prioridades para o próximo exercício [uma vez que uma lei orçamentária é sempre uma proposta que ordena ações visando o futuro], e estas prioridades devem se revelar coerentes com o estado da economia, e com o que se espera do comportamento econômico, de modo a justificar que essas prioridades são viáveis no contexto econômico-financeiro, ou em outras palavras, que o que se propôs é passível de realização, segundo o que se espera da economia para o exercício em que estas prioridades estão sendo propostas.
A mensagem ainda deve estar documentada e acompanhada da demonstração da dívida fundada, da dívida flutuante, dos saldos de créditos especiais, dos restos a pagar e de quaisquer outros compromissos financeiros.

IMPORTANTE: a) Dívida fundada ou consolidada é o total das obrigações financeiras do ente público, que será amortizado em prazo superior a 12 meses, conforme define o artigo 29, inciso I, da LC n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
b) Dívida flutuante é aquela que agrega os restos a pagar, subtraídos o serviço da dívida, depósitos e débitos da tesouraria (artigo 92, Lei n. 4.320/64);
c) Restos a pagar são despesas EMPENHADAS, mas não pagas até o dia 31 de dezembro (artigo 36, Lei n. 4.320/64);
d)

IMPORTANTE: Deve-se recuperar que as despesas de capital compreendem os gastos para se criar novos bens de capital ou adquirir bens de capital já em uso (investimentos e inversões financeiras, respectivamente) e representam sempre uma aplicação de recurso financeiro da qual decorrerá uma incorporação de bens ao patrimônio público.

b) A lei orçamentária anual: já descrita anteriormente, compreendendo os orçamentos fiscal, de investimentos e da seguridade social, na forma descrita pelo artigo 165, § 5º, inciso I a III, da CRFB;

c) Exposição analítica da receita e da despesa pública através de tabelas explicativas: o que o artigo 22, III, da Lei n. 4.320/64 exige é permitir que se compare:
1) em relação à receita: aquela arrecada nos três exercícios anteriores, aquela que foi prevista para o atual exercício financeiro,que está em curso e no qual se está elaborando proposta para o próximo, e a receita prevista para o próximo, e que será objeto da LOA.
2) Em relação à despesa: despesa REALIZADA no exercício anterior [aquela efetivamente GASTA], despesa prevista para o atual exercício em curso, e aquela prevista para o próximo exercício e que será objeto da LOA;

Qual é o objetivo destas exigências? Permitir um acompanhamento fiel da EVOLUÇÃO da ARRECADAÇÃO e dos GASTOS públicos.

IMPORTANTE: As informações e as tabelas explicativas serão elaboradas conforme dispuser a respectiva LDO para o período.

d) Os programas de trabalho: através de programas de governo, as despesas são propostas no orçamento, ao lado de projetos, atividades e ações;

e) Outros itens:
e.1) o artigo 22, Parágrafo Único da Lei n. 4.320/64 ainda menciona que as UNIDADES ORÇAMENTÁRIAS constarão da proposta de LOA acompanhadas de descrição suscinta das finalidades das despesas;
IMPORTANTE: Unidade orçamentária é um centro de poder administrativo que recebe dotação própria [RESERVA de um determinado montante de recursos financeiros] e por esta razão, pode realizar programas, projetos, atividades e ações, conforme define o artigo 14, caput, da Lei n. 4.320/64. O Tribunal de Justiça, o Ministério Público, a Defensoria Pública, a Assembléia Legislativa são unidades orçamentárias. Sua divisão ADMINISTRATIVA e INTERNA, para a execução de suas atividades corresponde a UNIDADES ADMINISTRATIVAS.
e.2) A LC n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) ainda exige o encaminhamento de anexo com o demonstrativo de que os orçamentos são compatíveis com os objetivos e metas traçados no anexo de metas fiscais da LDO (artigo 5º, inciso I);
e.3) reserva de contingência (artigo 5º, inciso III, da LC n. 101/2000);
e.4) relação de todas as despesas relacionadas à dívida pública, mobiliária ou contratual, bem como as receitas que as atenderão, conforme apontado pelo artigo 5º, § 1º, da mesma LC n. 101/2000;


Todos estes itens integram o que deve conter a PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA, na qual está inserido PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA. Mas o que deve conter a LEI ORÇAMENTÁRIA?

Remetemos a matéria ao que consta do artigo 2º da Lei n. 4.320/64. Sendo assim, seus §§ 1º e 2º apontam que a LOA [não assim o PPA e tampouco a LDO] terá que ser acompanhada de SEIS demonstrativos:
a) relação geral das receitas cuja arrecadação é prevista, indicando-se a fonte de cada uma, e relação das despesas por função de governo;
b) quadro demonstrativo de receitas segundo suas categorias econômicas;
c) quadro demonstrativo das despesas;
d) quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, para suas obras e serviços que prestará;
e) quadro que discrimine especificamente cada receita por fonte;
f) quadro de todas as dotações [reservas de recursos] previstas para cada órgão de governo e da Administração;

Gabarito - Questões!

1) EECCE
2) ECECC
3) C
4) C
5) C
6) E
7) C
8) E
9) A
10) C
11) A
12) B
13) B
14) D
15) C
16) D
17) D
18) D
19)B
20)B

QUESTÕES!!!!

Questões

Julgue Certo ou Errado
1. No transcorrer de um exercício financeiro, pode ocorrer a necessidade de abertura de créditos adicionais para cobrir despesas não-computadas ou insuficientemente dotadas. Com base na legislação vigente, relativa a esse assunto, julgue os itens seguintes.
A) Créditos extraordinários são os destinados ao reforço de dotação orçamentária já constituída.
B) Os créditos especiais são os destinados a despesas urgentes e imprevistas, tais como as decorrentes de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
C) Os créditos adicionais suplementares são autorizados por lei e abertos por decreto, após a apresentação de exposição justificativa, dependendo da existência de recursos disponíveis.
D) A vigência dos créditos adicionais especiais e extraordinários pode ultrapassar o exercício financeiro em que foram autorizados.
E) No que se refere as despesas extra-orçamentárias, há a necessidade de adoção dos mesmos procedimentos relativos � administração dos créditos orçamentários.

2. Desde seus primórdios, a instituição orçamentária foi cercada por uma série de regras, com a finalidade de aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua principal tarefa, que é auxiliar o controle parlamentar sobre os executivos. No Brasil, a prática orçamentária, que é fundamentada nessas regras, também chamadas princípios orçamentários,
A) não respeita o princípio da unidade, dada a existência do orçamento fiscal, do orçamento das estatais e do orçamento da seguridade social.
B) respeita o princípio da universalidade, mesmo não havendo a exigência de inclusão das receitas e das despesas operacionais das empresas estatais.
C) não respeita o princípio do orçamento bruto, porquanto permite que algumas despesas sejam deduzidas de certas receitas.
D) respeita o princípio da anualidade, mesmo havendo a exigência de elaboração de planos plurianuais.
E) respeita o princípio da exclusividade, mesmo havendo a possibilidade de o orçamento conter autorizações para a abertura de créditos suplementares.

3 – Os Fundos de Participação dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios são constituídos pelo produto em termos percentuais da arrecadação dos impostos federais sobre
a) os produtos industrializados e as operações financeiras
b) a importação e a exportação
c) a renda e os produtos industrializados
d) as operações financeiras e a renda
e) a importação e a renda

4 – Quando, no decorrer da execução orçamentária, uma dotação se revela insuficiente, o Poder Executivo lança mão da abertura de
a) créditos especiais ou suplementares, por meio de decreto-lei
b) crédito especial, após aprovação legal
c) crédito extraordinário, por lei
d) crédito suplementar, após autorização legislativa
e) crédito extraordinário, por decreto

5 – Dentre as despesas indicadas, assinale aquela que se caracteriza como inversão financeira
a) dotação para amortização da dívida pública
b) dotação para obra pública
c) dotação para aquisição de títulos representativos do capital de empresas em funcionamento
d) dotação para pagamento de juros da dívida pública
e) dotação para aquisição de equipamentos

6 – O agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição, ao qual são consignadas dotações próprias, denomina-se
a) ordenador de pagamentos
b) unidade administrativa
c) órgão pagador
d) ordenador de despesas
e) unidade orçamentária

7 – O ato de verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, é
a) nota de extinção de obrigação
b) empenho
c) liquidação
d) ordem de pagamento
e) verificação objetiva

8 – As despesas destinadas à manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive para obras de conservação, são denominadas
a) transferência correntes
b) despesas de capital
c) investimentos
d) inversões financeiras
e) despesas de custeio

9. Sobre os Impostos de Importação e Exportação, é correto afirmar que:
(A) podem ser instituídos ou aumentados no mesmo exercício financeiro em que foi publicada a lei que os instituiu ou aumentou.
(B) só podem ser aumentados ou instituídos por força do princípio constitucional da anterioridade, no exercício financeiro seguinte ao da publicação da lei que os aumentou
ou instituiu.
(C) só podem ser aumentados ou instituídos no prazo de 90 (noventa) dias contados da data da lei que os aumentou ou instituiu.
(D) por serem tributos chamados “extra-fiscais”, podem ser aumentados e instituídos por decreto, desde que com vigência a partir do exercício financeiro seguinte ao de
publicação do decreto que os aumentou ou instituiu.

10. Assinale a alternativa CORRETA:
a) a denominação e demais características formais adotadas pela lei são relevantes para determinar a natureza jurídica específica do tributo.
b) a destinação legal do produto da arrecadação é relevante para determinar a natureza jurídica específica do tributo.
c) os impostos são tributos não-vinculados à uma atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.
d) os empréstimos compulsórios, de competência exclusiva da União, poderão ser instituídos mediante lei ordinária nos casos previstos na Constituição da República.

11. Assinale a alternativa CORRETA:
a) medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto nos casos previstos pela Constituição da República, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.
b) é competência concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observada as disposições constitucionais.
c) lei ordinária poderá estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência de a União, por lei complementar, estabelecer normas de igual objetivo.
d) as contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico de competência exclusiva da União não incidirão sobre a importação de produtos estrangeiros ou serviços.

12. Assinale a alternativa CORRETA:
a) através de decreto serão determinadas medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços.
b) é vedado à União tributar a renda das obrigações da dívida pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como a remuneração e os proventos dos respectivos agentes públicos, em níveis superiores aos que fixar para suas obrigações e para seus agentes.
c) observadas as disposições constitucionais, a União poderá instituir isenções de tributos de competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.

d) observadas as disposições constitucionais, os Estados, o Distrito Federal e o Municípios poderão estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.
13. (OAB/SP – 132.º) Assinale a alternativa correta.
a) Em casos excepcionais, os Estados, mediante lei ordinária, poderão instituir tributos,
desde que ainda não previstos na Constituição Federal.
b) Somente a União, mediante lei complementar, poderá instituir impostos não previstos
na Constituição Federal, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou
base de cálculo próprios dos discriminados na Constituição Federal.
c) A União, mediante lei complementar, poderá determinar que parcela do ICMS (de competência constitucional dos Estados) seja recolhida a ela, para fazer frente a programas de erradicação da fome no país.
d) Os Municípios, mediante lei ordinária, poderão dispor que, do valor do I.T.R. – Imposto Federal sobre a Propriedade Territorial Rural – devido sobre imóveis rurais existentes nos respectivos municípios, 80% (oitenta por cento) sejam a eles recolhidos.

14. (OAB/SP – 133.º) Por competência tributária residual entende-se
a) a faculdade de os Estados, o Distrito Federal e os Municípios também instituírem taxas e contribuições de melhoria.
b) a faculdade da União de instituir, mediante lei complementar, empréstimos compulsórios e, mediante lei ordinária, impostos extraordinários.
c) a faculdade de os Estados, o Distrito Federal e os Municípios também instituírem taxas e contribuições sociais, cobradas de seus servidores para o custeio, em benefício destes, de sistema de previdência e de assistência social.
d) a faculdade da União de instituir, mediante lei complementar, impostos não expressamente previstos em sua competência tributária, desde que não-cumulativos e que tenham base de cálculo e fatos geradores diversos daqueles já discriminados pela Constituição Federal.

15. (OAB/RS – 2007.2) Considere as assertivas abaixo sobre tributos.
I – Os tributos previstos na Constituição Federal são apenas os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria.
II – A taxa pode ter base de cálculo ou fato gerador idêntico aos que correspondem a imposto, porém não pode ser calculada em função do capital das empresas.
III – Segundo o Código Tributário Nacional, compete ao Distrito Federal e aos Estados não divididos em Municípios instituir, cumulativamente, os impostos atribuídos aos Estados e aos Municípios.
Quais são corretas?
a) Apenas I.
b) Apenas II.
c) Apenas III.
d) Apenas II e III.

16. (OAB/RJ – 32.º) A parafiscalidade consiste
a) na utilização do tributo como instrumento de proteção da indústria nacional e não como instrumento de arrecadação de recursos financeiros para o tesouro público.
b) no repasse de recursos financeiros à fazenda pública, independentemente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte.
c) na arrecadação de tributos que serão recolhidos ao fisco respectivo e, após, transferidos a pessoa jurídica de direito privado para o fim de cumprir uma finalidade social, de assistência social ou cultural.
d) na transferência, pela pessoa de direito público competente, da titularidade de tributo a pessoa diversa do Estado, a fim de que passe a dispor da arrecadação em benefício de suas próprias finalidades.

17. (OAB/DF – 2006.3) Sobre a competência tributária, assinale a alternativa
incorreta:
a) compete à União instituir impostos sobre grandes fortunas, importações e exportações.
b) compete aos Municípios instituir impostos sobre a propriedade territorial urbana.
c) compete ao Distrito Federal e aos Municípios instituir a contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública.
d) compete aos Estados instituir impostos sobre a transferência onerosa de imóveis entre vivos.

18. (OAB/RO – 43.º) A competência da União para a instituição de impostos não
previstos de forma expressa no texto da constituição é chamada de:
a) Competência suplementar.
b) Competência subsidiária.
c) Competência heterônoma.
d) Competência residual.

19. (OAB/RS – 2007.2) A instituição de taxa de iluminação pública
a) é constitucional, pois visa remunerar um serviço público prestado ao contribuinte ou
colocado à sua disposição.
b) é inconstitucional, pois não atende aos requisitos estipulados na legislação brasileira.
c) é constitucional, pois busca ressarcir despesas com o oferecimento de serviço público
específico e divisível.
d) deve ser estipulada em valor proporcional ao oferecimento do respectivo serviço.

20. (OAB/SP – 131.º) No que se refere aos empréstimos compulsórios, é CORRETO afirmar que:
a) em caso de relevância e urgência, o Presidente da República pode instituí-los mediante medidas provisórias.
b) a União, mediante lei complementar, poderá instituí-los (i) para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; ou (ii) no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional.
c) a União, mediante lei ordinária, poderá instituí-los (i) para atender a despesas de guerra externa ou sua iminência; ou (ii) no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional.
d) em relação aos empréstimos compulsórios, no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, é dispensada a observância ao princípio da anterioridade, segundo o qual é vedado à União cobrar tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou.

AULA 10 --> ATUALIZADA <--

AULA 10

Tema: Orçamento público. Conceitos, princípios orçamentários e vedações orçamentárias.

O enfoque escolhido para o fim de organizar a apresentação deste curso foi o de considerar a atividade financeira do Estado como processo cuja função preponderante é a de viabilizar que cada um de nós, o homem, pudesse ter acesso e ser capaz de desenvolver plenamente suas capacidades, potencialidades e os elementos identificadores de sua personalidade, atingindo níveis de bem-estar que fossem definidos por uma determinada experiência jurídica, como satisfatórios, suficientes e, mínimos. É assim que se pôde compreender e considerar a função das receitas, como as fontes de financiamento capazes de assegurar que tais objetivos pudessem ser atendidos e atingidos, e as despesas, estas representativas justamente das finalidades existenciais que precisam ser atingidas: prioridades representativas dos níveis de proteção que foram previamente definidos como tarefas de uma experiência transitória, para um interstício de até quatro anos, sob o condicionamento de regras e princípios de uma experiência jurídica, de um projeto político e existencial proposto por uma Constituição, aberta a uma ordem pública convencional e a outras experiências externas.
Chega o momento de compreender o processo de formação destas escolhas, de organização das metas, e de integração destas com as capacidades financeiras, restrições e a disponibilidade econômica do Estado, aspectos que serão analisados no âmbito de planos concretizadores de direitos fundamentais, denominados orçamentos.

Conceitos:

IMPORTANTE: O fundamento da noção de orçamento é o controle entre receitas e despesas. Sua definição tem relação direta com a revisão do conjunto de funções do Estado, através de sua atribuição pelos textos das Constituições contemporâneas. De um Estado liberal para um Estado social e democrático, que tem vinculado um conjunto de tarefas, a construção do orçamento implica admitir que o processo que reúne a previsão da arrecadação e da despesa, expõe na verdade um processo de escolhas de prioridades entre diversas que são possíveis, que representam em última análise, os efeitos de decisões políticas com efeitos diferenciados sobre o desenvolvimento da realidade econômica e social. Decisões no âmbito de um orçamento reproduzem necessariamente, modificações sobre a realidade fática, que não deixa de ser influenciada pelo que se PROPÕE [pode ou não ser concretizado da forma como foi proposto] em um orçamento anual.

a) Orçamento como instrumento financeiro e contábil: Peça técnica que contempla a previsão de arrecadação (receita) e a autorização dos gastos (despesas), que não lhe atribui qualquer função externa na coordenação da organização social e econômica da atividade pelo Estado. Nesta elaboração, que prevê o conceito clássico do orçamento, não se enfatiza o elemento funcional da atividade de planificação, que está acentuada no conceito contemporâneo de orçamento programa. Tem-se neste primeiro conceito, ênfase para a idéia de um ATO que contém a aprovação prévia de receitas e de despesas que serão efetuadas pelo Estado [receitas e despesas públicas]. A definição clássica de orçamento privilegia um enfoque sobre o conteúdo. Seria, portanto, uma peça técnica de previsão de receitas e de autorização para as despesas públicas, sem qualquer avaliação ou julgamento sobre a identidade ou idoneidade dessas despesas em relação às necessidades concretas do próprio Estado, ou ainda, das necessidades ou prioridades da sociedade, ou sobre os objetivos sociais ou econômicos que teriam de ser atingidos com a execução dessa peça [orçamento].

b) Orçamento como instrumento de planejamento e ordenação da vida social (orçamento-programa): O conceito foi proposto pelo professor José Afonso da Silva e privilegia o elemento funcional do orçamento, compreendido como instrumento de programação e de planejamento da atividade estatal, sendo o orçamento, instrumento para a realização dos objetivos, metas e prioridades que tenham sido definidas em um determinado momento pela Administração. Fica evidente na noção de orçamento programa, a capacidade que lhe é atribuída, de modificar a realidade econômica e social, propondo-lhe novas funções, adaptadas a cada forma de organização estatal, interferindo em maior ou menor grau sobre essas realidades, de acordo com as escolhas ou opções realizadas pelo chefe do Poder Executivo.
Note-se, entretanto, que planificação não necessariamente representa dirigismo estatal da economia, senão reforça a idéia de planejamento e de ordenação das metas e dos objetivos estatais, situados estes no contexto de uma economia de mercado, que agora agrega a necessidade de realização de outros valores, sociais, culturais, assistenciais, ecológicos, etc...

Conceito proposto pelo professor José Afonso da Silva: “[...] processo e o conjunto integrado de documentos pelos quais se elaboram, se expressam, se aprovam, se executam e se avaliam os planos e programas de obras, serviços e encargos governamentais, com estimativa da receita e fixação das despesas de cada exercício financeiro.”

IMPORTANTE: Os aspectos do orçamento:
a) Político: Uma decisão sobre uma determinada organização orçamentária pode refletir objetivos mais ou menos sociais, de maior ou menor interferência na economia, mais ou menos gastos com o custeio dos serviços públicos ou despesas com pessoal, etc...
b) Econômico: Uma decisão que reflete o estado [que é apenas transitório] da economia;
c) Técnico: Reúne a elaboração financeira das receitas e das despesas;
d) Jurídico: Porque representa uma decisão que não é arbitrária, nem unilateral, senão o efeito coordenado de opções, segundo a orientação da ordem constitucional e da ordem jurídica nacional (CRFB, Lei n. 4.320/64 e LC n. 101/2000);

A natureza jurídica da lei orçamentária.

Lei em sentido formal e material: posição do professor Régis Fernandes de Oliveira. Nesta leitura, o orçamento seria lei em sentido formal porque resulta de aprovação de um processo legislativo. Material porque agrega: a) a capacidade de inovar de forma primária a ordem jurídica, gerando direitos e obrigações de forma originária; b) coeficiente de generalidade e de abstração, não se aplicando de forma direta a situações específicas e determinadas, senão através de subsunção da hipótese normativa aos fatos;

Orientação do STF: A lei orçamentária tradicionalmente não era considerada como lei em sentido material pelo fato de não expor suficiente coeficiente de generalidade capaz de atrair a fiscalização em processo objetivo de fiscalização da constitucionalidade das leis. Uma vez que a lei propunha regras com termo inicial e final em um ano e, alcançando apenas situações determinadas naquele programa específico, não se teria, ao juízo do STF, generalidade e abstração, atributos essenciais das leis em sentido material.
Mais recentemente a orientação do mesmo STF (ADIMC n. 4048/DF) propõe que também as normas orçamentárias expõem-se à fiscalização objetiva, não sendo aquela circunstância suficiente para lhes retirar a generalidade própria dos atos legislativos. Seriam assim, atos dotados de generalidade, abstração e capacidade de inovar de forma primária a ordem jurídica. Nesta abordagem, o fato de o orçamento deter a capacidade de interferir de forma primária sobre a realidade social, econômica e financeira de um ano, não lhe retira a generalidade e a abstração próprios de um ato legislativo, especialmente porque se trata de uma previsão de receita e uma previsão de despesas. Tem-se aqui um prognóstico; a proposição de um programa. Por esta razão, tem-se lei em sentido formal e material. Esta é a ementa do julgamento, que segue transcrita:

“EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA N° 405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS. I. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA CONVERSÃO EM LEI. Conversão da medida provisória na Lei n° 11.658/2008, sem alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência de obstáculo processual ao prosseguimento do julgamento. A lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória. Precedentes. II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. III. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS PARA ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. Interpretação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", da Constituição. Além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem densificação normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões "guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", da Constituição. "Guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de conseqüências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretativa do texto e da exposição de motivos da MP n° 405/2007 demonstram que os créditos abertos são destinados a prover despesas correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência. A edição da MP n° 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários. IV. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. Suspensão da vigência da Lei n° 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida em 22 de abril de 2008.”
(STF. Tribunal Pleno. ADIMC n. 4048/DF. Rel. Min. Gilmar Mendes. DJe de: 22.08.2008).

O orçamento e a vinculação do administrador.

QUESTÃO: Se o orçamento apenas realiza um juízo prospectivo [apenas prevê a arrecadação e os gastos, ou ainda, prevê uma determinada realidade de tarefas e de realizações por iniciativa do Estado], o orçamento pode ser considerado uma peça de ficção?
Em outras palavras, o administrador, prefeito, governador, presidente da república, pode escolher entre realizar ou não realizar as despesas que estão apontadas em sua proposta, que foi aprovada pelo Poder legislativo? Pode escolher entre cumprir ou não cumprir aquelas tarefas em termos de gastos públicos?
De fato, nem sempre é possível realizar todas as tarefas, definidas como prioridades e, portanto, como despesas no plano de um orçamento anual. É também por essa razão que se admite que despesas sejam anuladas, para atender prioridades que foram consideradas mais relevantes diante da necessidade de atender despesas imprevistas, extraordinárias ou ainda, reforçar a dotação de outra despesa que, em um determinado momento, exige mais recursos de um conjunto finito, e que em um julgamento de prioridades, prevalece sobre a despesa anulada ou que será anulada. Entretanto, determinadas despesas nunca poderão ser anuladas ou nunca poderão deixar de ser realizadas, como aquelas destinadas ao custeio da folha de pessoal, os encargos da dívida, e as ações de saúde e de ensino. O desatendimento destas despesas implica em crime de responsabilidade do chefe do Poder Executivo, conforme se afere, em relação à União, do texto do artigo 85, inciso VI, da CRFB, in verbis:

“Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
[...]
VI - a lei orçamentária;”

Já sob essa perspectiva, fica visível que quando se fala em discricionaridade, ou liberdade para que o administrador realize as escolhas sobre prioridades que deverão ser atendidas pelo Estado, a partir dos recursos públicos que estão à sua disposição, não é plena e tampouco absoluta.
Primeiro, há decisões que escapam de sua capacidade de realizar opções. É o caso daquelas despesas já apontadas. Sobre estas não cabe escolher entre realizá-las ou não realizá-las. O que lhe cabe é definir como atingir os objetivos garantia da saúde e do ensino, mas não lhe cabe gastar menos do que lhe foi exigido pela Constituição.
No caso do planejamento orçamentário municipal, a restrição sobre essa capacidade de realizar escolhas é ainda mais evidente, quando se verifica, do texto do artigo 44, caput, da Lei n. 10.257/2001 (Estatuto das Cidades), que o próprio processo de elaboração da lei orçamentária anual [nos municípios] depende de sua exposição pública em debates, consultas e audiências públicas. Estas, ou melhor, a realização destas constitui pressuposto indispensável para a aprovação pela Câmara Municipal, sob pena de justificar sua invalidação.
Mesmo em relação a despesas que não contam com a especificação/quantificação pela lei ou pela CRFB, não se pode admitir como correta a afirmação de que o prefeito, o governador ou o presidente da república detenham ampla capacidade para decidir de que forma serão gastos os recursos públicos disponíveis.
É necessário esclarecer e distinguir duas situações que envolvem a determinação do que sejam as prioridades públicas. Pela primeira hipótese, pode-se ter com objeto, escolhas sobre em que medida serão realizados os gastos, de modo a contemplar todas as necessidades públicas. Pela segunda hipótese, tem-se como objeto, escolhas sobre que gastos e, portanto, que modalidade de necessidades serão ou não serão contempladas como prioridades em um determinado momento.
Na primeira hipótese, teremos que algumas necessidades prevalecerão e terão preferência na alocação e reserva dos recursos públicos, mas a definição desta escala [móvel] não subtrai do administrador, o dever de realizar todas as tarefas que possui por atribuição legal ou constitucional.
Sendo assim, não pode deixar de assegurar saneamento básico, não pode deixar de manter a qualidade dos recursos naturais, não pode deixar de assegurar acessibilidade a portadores de necessidades especiais. Deve gastar e prever tais gastos em cada proposta orçamentária, e deve submeter ao Poder legislativo esta previsão todos os anos, não lhe sendo possível subtrair tal previsão. O que lhe cabe é definir, segundo a escassez e a finitude de tais recursos, quais destas necessidades, serão atendidas em maior ou menor grau.
Sob esta perspectiva, não cabe, sob a justificativa de que o prefeito, o governador e o presidente da república possuem a capacidade para definir de forma plena suas escolhas sobre o que deve ou não deve ser atendido pelos recursos que estão à sua disposição.
Se o orçamento é uma decisão política, não representa uma decisão exclusivamente política. É política porque propõe um plano, um programa, uma proposta que expõe de forma planejada, suas metas, ações e projetos para um ano das atividades públicas, mas não representa e não pode representar uma decisão exclusiva do chefe do Executivo. Sua capacidade de escolha é limitada e não pode se desvincular dos objetivos e tarefas que devem ser atendidos, por expressa definição lega e constitucional.
A última palavra continua a ser atribuída ao chefe do Poder Executivo, mas esta decisão não é unilateral e muito menos arbitrária, não lhe sendo permitido impor leituras ou posturas autoritárias sobre como pretende interferir na realidade, na forma de gastos públicos, deixando de atender a imposições como as que já foram descritas.

PORTANTO:
a) O administrador não possui ampla liberdade para definir que tarefas terá de realizar, senão liberdade limitada para definir como terá de realizar tais tarefas públicas, que foram apontadas pela lei ou pela Constituição;

b) O administrador não poderá, de outro lado, como regra geral, deixar de realizar as despesas que se propôs realizar. Fosse admitido que pudesse fazê-lo, ter-se-ia descaracterizado o sentido de planejamento da atividade estatal, seja sob o ângulo do controle do equilíbrio financeiro de sua atividade, seja sob o ângulo político e social de interferência sobre a realidade, a partir de um determinado programa de metas de governo. Pode-se admitir, como exceção, a possibilidade de que alguns gastos não sejam realizados, não porque não mais se pretende realizá-los, mas porque decorrem da anulação da despesa para o atendimento de necessidades vinculadas a créditos adicionais, por exemplo (suplementares, especiais e extraordinários).
Regra geral, tem-se que as despesas que importem o cumprimento de tarefas impositivas, seja decorrentes de lei ou da Constituição, não podem deixar de ser pagas e, portanto, constituem escolhas que não podem ser livremente manipuladas pelo chefe do Poder Executivo. Só lhe cabe adimplir, e realizá-la, não podendo subtraí-las da proposta orçamentária anual, assim como também não pode removê-las, anulando-as após a aprovação pelo Poder Legislativo.

IMPORTANTE: As despesas que decorrem de imposições legais ou constitucionais representam ao particular, fontes que fundamentam direitos fundamentais que podem ser oponíveis perante o Estado. Esta não pode agir nem aquém e nem além do que lhe fixou a Constituição e as leis em relação ao atendimento de metas e tarefas (necessidades públicas). Não pode desconsiderar tais necessidades como prioridades (défice), assim como também não pode agir além das autorizações que possui (excesso). Se alguma liberdade há, esta não incide sobre atender ou deixar de atender aquelas necessidades, senão sobre como devem ser atendidas no contexto em que os recursos financeiros não são ilimitados.

QUESTÃO: O controle do orçamento e os princípios constitucionais da Administração Pública (artigo 37, caput, da CRFB). Perante o que prevê o princípio da eficiência, é suficiente realizar as tarefas (gastar), ou lhe é exigido como condição indispensável, gastar da melhor forma que lhe seja possível? Exemplo: gastos com saúde e com ações e ensino. Se em uma determinada lei orçamentária está previsto que uma parcela dos recursos vinculados será destinada à construção de escolas, mas em todos os anos em que essas despesas foram realizadas, nenhuma evidência de melhoria dos níveis de ensino foi constatada, é correto admitir que na próxima lei orçamentária, o chefe do Poder Executivo está autorizado a permanecer com estas ações como instrumento para a aplicação dos recursos?

IMPORTANTE: O planejamento da ação pública através do instrumento orçamento enatiza a importância da qualidade das escolhas realizadas pelo chefe do Poder Executivo, uma vez que destas escolhas resultará maior qualidade de vida, ou a degradação dos níveis de proteção já atingidos. Um exemplo claro pode ser visualizado nas escolhas vinculadas a uma política pública de saúde. O gestor tem ao seu alcance a possibilidade de definir suas prioridades, sendo possível decidir que fará o uso dos recursos disponíveis para financiar ações preventivas [para que deixe de gastar com outras ações públicas, financiando ações que visem mitigar os efeitos nocivos à qualidade de vida], ou ainda poderá fazer o uso dos mesmos recursos para manter ações de combate aos efeitos da perda de enfermidades, tratamentos e outras ações que visem restaurar a qualidade de vida.

Os princípios orçamentários

a) Princípio da universalidade ou princípio do orçamento global (artigo 165, § 5º, inciso I a III, da CRFB): todas as receitas e todas as despesas devem estar previstas na proposta orçamentária e, posteriormente, na lei orçamentária. A lei orçamentária deve prever todos os tipos de orçamento (fiscal, de investimentos e o da seguridade social), contemplando a arrecadação prevista e as despesas relacionadas a cada um deles. A exceção está vinculada aos tributos que tenham sido fixados após a aprovação da lei orçamentária, para o próximo exercício, que por essa razão não foram objeto de previsão.
Quando se faz referência à previsão de arrecadação de todas as receitas e autorização para todas as despesas, está se tratando de todos os Poderes, fundos públicos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta. Todas estas devem estar contempladas na proposta de orçamento anual. Este princípio enfatiza o CONTEÚDO da lei orçamentária, e tem origem em emenda constitucional à Constituição de 1891, propondo prevenir o que Ruy Barbosa tratava com caudas orçamentárias.

b) Princípio da anualidade ou periodicidade (artigo 165, III, CRFB): a previsão de receitas e de despesas tem termo inicial e final, vinculado a um exercício financeiro (um ano). Entretanto, nem sempre a execução das despesas está vinculada ao período de um exercício financeiro, sendo este o caso dos programas de duração continuada, que se relaciona a plano de investimentos públicos inseridos no contexto do Plano Plurianual. Neste caso, deve-se enfatizar que muito embora a despesa não tem termo final em um exercício financeiro, a previsão de receitas e despesas continua a ser realizada ano a ano, sendo esta, também, a forma de execução dessas despesas.

c) Princípio da exclusividade (artigo 165, § 8º, CRFB): não podem estar previstas na lei orçamentária quaisquer matérias estranhas à previsão das receitas e a autorização das despesas. Como exceções são admitidas as previsões para: a) créditos suplementares (não são especiais e nem extraordinários), b) contratação de operações de crédito, mesmo que por antecipação de receita. Este último caso prevê, v.g, financiamento realizado pelo Poder Público perante as instituições financeiras [não perante o próprio Poder Público, face a proibição inscrita no artigo 167, inciso X, da CRFB, que trata das vedações orçamentárias, objeto de aula posterior prevista no plano] para o custeio da folha de subsídios dos servidores, até que os recursos sejam liberados com a abertura do exercício financeiro.

d) Princípio da unidade (artigo 165, § 5º, CRFB): tradicionalmente tem-se definido tal princípio propondo-se que a peça física do orçamento é única, muito embora contemple tipos de orçamentos distintos, sendo que, nessa mesma peça devem estar contemplados todos os gastos e todas as despesas públicas para um exercício financeiro. Mais correto, seria admitir, como propõe o professor José Afonso da Silva, que o princípio da unidade orçamentária veicula a idéia de unidade na programação e no planejamento, entre os vários tipos de orçamentos previstos pelo artigo 165, da CRFB. A unidade não seria, portanto meramente formal, senão uma unidade material, de planejamento e de organização.

e) Princípio da não afetação (artigo 167, inciso IV, da CRFB): não se permite que a receita de impostos seja vinculada ao custeio de ações de quaisquer órgãos, fundos ou despesas, admitindo-se como exceções a repartição das receitas oriundas dos artigos 158 e 159 da CRFB, o custeio das ações de saúde e de ensino, atividades de administração tributária, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, tal como previsto no artigo 165, § 8º e no artigo 167, § 4º, da CRFB.

IMPORTANTE:
O problema da não-afetação em matéria ambiental: o imposto que tenha como fato gerador a atividade socialmente nociva, ou ainda, o imposto que reverta seu resultado em proveito da proteção do meio ambiente.

f) Princípio da programação (artigo 48, inciso I e IV, e 165, § 4º, CRFB): tem relação com a forma de elaboração do orçamento. Por este princípio, o orçamento deve propor a formulação de objetivos, e o estudo das alternativas de ação futura que sejam compatíveis e adequadas para alcançar as finalidades governamentais propostas, reduzindo-as na seqüência a um conjunto limitado de alternativas e, posteriormente, apontando como os objetivos serão alcançados pelas alternativas eleitas.

As vedações orçamentárias.

O conjunto de proibições e restrições encontra-se fixado ao longo do artigo 167, inciso I usque XI, e §§ 1º, 2º e 3º, da CRFB de 1988:

“Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

Basicamente, temos que:

a) Todo programa e projeto, associado a despesa específica, só pode ter início se previsto na LOA. Não existe plano para o fim de justificar despesas se não contemplado na LOA. Pretensões de realização de despesas não existem se não previstas na LOA.
b) Se todo gasto deve ter previsão na LOA, e deve estar associado a algum programa ou projeto, que por sua vez devem estar contemplados na LOA, esse gasto não pode exceder o limite dos recursos que estão disponíveis na forma de dotações orçamentárias alocadas para seu atendimento [créditos orçamentários]. Despesas que excedam os créditos orçamentários ou aqueles adicionais [suplementares, especiais ou extraordinários] são proibidas. Só se pode gastar no limite da disponibilidade financeira. Esta disponibilidade financeira é fixada pelos CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS.
c) Não é possível que operações de crédito excedam os limites dos créditos para despesas de capital. Em outras palavras, tem-se que o Estado não pode contrair empréstimos para atender a investimentos, v.g, além do valor fixado para tal despesa. O limite para as operações de crédito para o atendimento de tais despesas é o seu valor, ressalvadas, naturalmente as despesas que tenham de ser atendidas por créditos suplementares ou especiais [despesas sem crédito suficiente, ou despesas que não haviam sido previstas], desde que autorizados por lei. Neste caso as despesas de capital poderão ter determinado limite, que poderá ser excedido, desde que sejam verificadas as hipóteses que justifiquem uma autorização legislativa para o uso de mais recursos disponíveis para tais despesas, além daqueles montantes inicialmente previstos.
d) Proibição de vinculação [destinação] da receita de qualquer imposto a fundo ou despesa. Excetuam-se desta proibição: 1) a repartição da receita nos termos definidos pela própria CRFB em seus artigos 158 e 159; 2) ações e serviços públicos de saúde (artigo 198, § 2º, CRFB); 3) manutenção e desenvolvimento do ensino (artigo 212, CRFB); 4) atividades da administração tributária (artigo 37, inciso XXII, CRFB).
e) Todo crédito suplementar ou especial [não se trata aqui de créditos extraordinários] deve ser autorizado por lei, e somente pode ser autorizado pelo Poder legislativo se nesta mesma autorização, forem apontadas as fontes dos recursos. Não é possível a atribuição de crédito suplementar ou de crédito especial sem a respectiva identificação de qual será a fonte de custeio desses créditos;
f) Uma vez aprovado o orçamento, não é possível o remanejamento, a transposição ou a transferência dos recursos de uma determinada dotação, reservada para uma determinada despesa, situada em categoria de programação, para outra, ou mesmo, uma dotação alocada para despesas de um órgão para outro, salvo se previamente autorizados por lei;
g) Só existem créditos orçamentários para o atendimento de uma determinada despesa, que só pode ser realizada nos limites dos recursos disponíveis, sendo esta a representação da noção de equilíbrio orçamentário proposta pela ordem constitucional brasileira. Assim sendo, não se concebe com possível despesas sem limites, assim como também não é possível prever-se créditos sem limites;
h) As empresas estatais, fundações públicas e os fundos especiais podem ter seus défices de operações cobertos pelos recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social [não há referência aqui aos recursos previstos para investimentos], mas este uso de recursos depende de autorização legislativa específica para tal finalidade.
i) Não se proíbe a instituição de fundos [patrimônio vinculado a destinação específica], mas estes devem ter sua instituição autorizada por lei. Não se trata de exigir sua criação por ato legislativo, mas de exigir que o ato de criação decorra de uma autorização prévia, que deve ser legislativa.
j) O pagamento das despesas com pessoal [ativos, inativos e pensionistas] pelos Estados, Distrito-federal e municípios não pode ser efetuado através de transferências voluntárias pela União, ou por empréstimos contraídos por aqueles perante a União para tal finalidade. O resultado da repartição da receita dos impostos pode perfeitamente ser utilizado para o pagamento de folha de pessoal, mas na hipótese em que os recursos se esgotem, não é possível se contrair empréstimo perante instituição financeira da União para esta finalidade.
k) A receita das contribuições da seguridade social só podem ser destinadas ao custeio das atividades vinculadas à manutenção dos benefícios. São tributos com destinação específica [não são impostos] e não podem ter qualquer outra destinação. Uma vez alocados no orçamento da seguridade social, receita e despesa não podem ser remanejados, transferidos ou transpostos. Só podem ser destinados a tais finalidades.
l) Todo investimento que tenha de ser executado em período que supere um exercício financeiro só pode ter seu início após prévia inclusão no PPA, e na hipótese em que não o tenha sido oportunamente, deve ter autorização legislativa;
m) Créditos especiais e extraordinários [autorizações para se gastar recursos disponíveis, além das previsões orçamentárias] estão vinculados ao exercício em que foram autorizados, mas se foram autorizados a partir de setembro, seu saldo, se existir, se for reaberto, será reincorporado na LOA do próximo exercício;
n) Os créditos extraordinários não estão sujeitos a limites uma vez que vinculados a eventos imprevisíveis, relacionados a três causas: guerra, comoção interna e calamidade pública. Podem ser autorizados por medida provisória;

AULA 9 --> ATUALIZADA <--

AULA 9

Tema: Os fundos financeiros.

Até o momento foi objeto de nossa consideração a descrição da capacidade estatal de financiamento da ação pública, com ênfase para as receitas tributárias, e como estes recursos à disposição do Estado se relacionam com as finalidades que precisam ser atingidas por tais ações, a saber, proporiconar níveis suficientes de proteção, através da oferta de uma extensa rede de proteção social, através de ações, serviços e investimentos. Receita e despesa forma assim analisadas até este momento, que se encerra com a análise de uma forma diferenciada de financiamento, pela qual se faz possível relacionar de forma vinculada, fontes de financiamento com finalidades específicas, sempre visando ao atendimento de demandas de interesse público.
Em um segundo momento, fixadas as condições necessárias para a compreensão desta relação, o programa se ocupará da demonstração de como estas ações são planejadas e programadas, o processo de sua execução e, por fim, os instrumentos e instituições de controle, através dos quais se procura assegurar que aquelas finalidades se manifestem, concretamente, na forma de transformações no plano da realidade existencial, proporcionando o pleno desenvolvimento das capacidades e potencialidades do homem, em uma sociedade ordenada por um modelo de Estado sujeito a complexas tarefas de proteção.
Passemos, neste contexto, à análise do tema proposto para esta ocasião, que compreende a descrição do regime de organização dos fundos financeiros.

Situando as despesas públicas no contexto da atividade financeira

O gestor não pode gastar [realizar despesas] de forma a atender seus desejos, suas opções unilaterais, ou seus caprichos. Os gastos públicos são sempre gastos autorizados, planejados e, destinados a atender finalidades públicas. Muito embora as escolhas sejam realizadas pelo chefe do Poder Executivo, suas escolhas são minimamente controláveis ou controladas. Primeiro pelo Poder legislativo, pela própria sociedade, pelos Tribunais de Contas e, posteriormente, pelo Poder Judiciário. Aqui temos a importância da noção de mínimo de existência ou mínimo existencial. O Estado não pode obter seus recursos de forma arbitrária, expropriando o particular, da mesma forma, não pode gastar de forma arbitrária. A atividade do Estado só existe para atender e cumprir finalidades, quais sejam, a de proporcionar um mínimo de existência para todos os particulares, que são destinatários de prestações desse Estado.
O Estado só arrecada para destinar estes recursos e não para acumular. A noção não é de lucro, mas de aplicação de recursos e de aplicação da receita. Este mesmo Estado deve obter recursos de modo a não afetar esse mínimo de existência e, só pode gastar objetivando assegurar o acesso de todos a esse mínimo. Temos aqui a dimensão dos serviços públicos e das tarefas apontadas diretamente a todos os entes da federação, nos artigos 21, 25 e 30 da CRFB.
Apenas para ilustrar este contexto, temos que, v.g, no quesito controle das escolhas orçamentárias, o prefeito não está autorizado a deixar tarefas públicas, que nos termos da CRFB devam ser realizadas pelos gestores públicos, sem concretização. Nesse sentido, gastos com publicidade institucional, elevação de gastos com atividade pública na podem ser justificados perante realidades onde serviços de pronto-atendimento, saneamento básico, ensino fundamental não são acessíveis ou são prestados de forma sistematicamente deficiente. A importância de todos estes aspectos está na elaboração das propostas orçamentárias e dos planos diretores.

Conceito de fundos

Os fundos constituem objeto de interesse do Direito financeiro porque representam, sinteticamente: a vinculação ou a destinação de um conjunto de receitas/recursos públicos, a uma determinada finalidade específica.
Na doutrina, fundo é qualquer patrimônio que tenha uma destinação específica.
O texto do artigo 71, caput, da Lei n. 4320/64 propõe a seguinte definição, tratando-os como FUNDOS ESPECIAIS, que são, em essência, fundos FINANCEIROS:

“Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.”

Elemento determinante do conceito: vinculação de uma receita a objetivos, tarefas, serviços, ou finalidades determinadas e específicas.

Como isto é possível, levando-se em consideração que o artigo 167, inciso IV proíbe a vinculação de receitas a órgão, FUNDO ou despesa, respeitadas as exceções que propõe no mesmo texto?

Note-se que a proibição diz respeito a IMPOSTOS, e não a TODAS as fontes de RECEITA PÚBLICA. Sendo assim é perfeitamente possível que a arrecadação por qualquer fonte não tributária, ou mesmo de outros tributos, principalmente taxas, possa ser vinculada aos fundos.
Alguns exemplos podem ser extraídos dos fundos de aparelhamento do Poder Judiciário, e do Ministério Público, que contam como fonte de receita, parte da arrecadação das custas e emolumentos dos serviços judiciais e notariais. Outra finalidade ou destinação não lhes pode se dada, quando ingressam no fundo. Só podem ser vinculadas, no fundo [ou seja, estes recursos só podem custear DESPESAS, no âmbito desses fundos], a ações e iniciativas de aprimoramento, modernização e melhoria das atividades meio e fim da função judicial e do Ministério Público.
Outro exemplo é o fundo de aparelhamento da Procuradoria-Geral do Estado, que conta, além de parte dessas receitas, com os honorários arrecadados nas ações em que o Estado é a parte vencedora.
Exemplos do que não se pode ter em termos de fundos:
a) FETHAB: fundo que se destinaria a fazer investimentos em obras viárias, e sua manutenção. Por que este fundo não se revela compatível com o que consta do artigo 167, inciso IV, da CRFB? Porque sua receita decorre de transferência de parte do ICMS arrecadado pelo Estado. Sendo receita de impostos a sua fonte, tem-se visível inconstitucionalidade material em sua manutenção.

As modalidades de fundos:

a) Os fundos de destinação: Compreendem o conceito de fundos tratado até este momento. Seu fundamento também é constitucional e pode ser constatado no texto do artigo 165, § 9º, inciso II, que reserva à lei complementar a disciplina de sua organização:

“Art. 165.
[...]
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.”


b) Os fundos de participação: Temos aqui um segundo conceito de fundo, que compreende um pouco mais de detalhamento. Ainda há o elemento vinculação de um conjunto de receitas a uma finalidade, caso contrário não se trataria de fundo. Entretanto, os recursos não se destinam à reserva no âmbito da própria entidade federativa. Têm de ser transferidos para a gestão por outra entidade. São os fundos constituídos pela transferência de parte das receitas dos impostos da União, que ARRECADADOS por aquele ente federativo, são repassados em parte, para Estados e municípios. Esses repasses FORMAM fundos (de participação dos Estados, quando a estes se destinam, e dos Municípios, em idêntica hipótese). A repartição dessa arrecadação se faz segundo critérios estabelecidos pelo Tribunal de Contas da União, conforme se apontará na seqüência.
Seu fundamento também pode ser identificado na CRFB, estando relacionado à seção da repartição das receitas tributárias, regulada entre os artigos 157 e 162.

IMPORTANTE: Estes fundos constituem exceção à regra do artigo 167, inciso IV, da CRFB. Nesse dispositivo consta a proibição de vinculação de IMPOSTOS a fundos. Estes fundos são constituídos, por expressa previsão constitucional, por IMPOSTOS, pela receita de parte de IMPOSTOS, que é transferida para REPARTIÇÃO posterior entre Estados e Municípios, após terem constituído os FUNDOS DE PARTICIPAÇÃO.
Estes fundos, portanto, SEMPRE possuem natureza tributária. Os de destinação PODEM ter ou não natureza tributária, mas geralmente agregam o resultado da arrecadação de DIVERSAS FONTES.

Podem ser previstos em lei, pela própria Constituição (Fundos de Participação dos Municípios e dos Estados, v.g, e os demais fundos de desenvolvimento das Regiões), ou terem sido recepcionados pela Constituição à data de sua promulgação, mediante ratificação pelo Congresso nacional (artigo 36, do ADCT).

Os fundos DEVEM ser criados por lei? Na verdade o que propõe o artigo 167, inciso IX, da CRFB é uma restrição relacionada ao ato de sua criação, vinculando-o a uma autorização legislativa. Do mesmo modo que uma despesa deve ser AUTORIZADA POR LEI, o mesmo ocorre com os Fundos. A regra requer que a CRIAÇÃO do FUNDO seja AUTORIZADA POR LEI, mas não que o ATO DE INSTITUÇÃO DO FUNDO seja necessariamente um ato legislativo;

Regras gerais para a formação e controle dos fundos (artigo 71 a 74 da Lei n. 4.320/64)

a) Identificação das receitas que formarão os fundos no ato de sua criação (artigo 71);
b) Vinculação dessas receitas a ações, tarefas e serviços específicos;
c) Aplicação dessas receitas não pode ser distinta das indicações constantes da lei orçamentária anual (artigo 17). Leis específicas ou a Constituição autorizam a constituição dos fundos, mas estas regras não podem deixar de guardar compatibilidade com as regras de planejamento já definidas na lei orçamentária, e na LDO;
d) As receitas podem ser vinculadas a uma finalidade temporal ou não. Caso não sejam, o resultado pode ser transferido para o próximo exercício financeiro, PARA AS MESMAS FINALIDADES. Não se tem retorno dos recursos para a conta única do ente público. Só podem estar destinadas e vinculadas tais receitas, às finalidades para as quais seu uso/aplicação foi instituído (artigo 73);
e) O controle desses recursos e sua prestação de contas pode observar regras alternativas, mas não subtraem o exercício dos controles interno e externo, do próprio Poder Executivo, do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas (artigo 74).

Os fundos de participação

O fundamento constitucional é o artigo 159, I, a, e b, da CRFB, compreendendo a repartição do resultado da arrecadação do IR e do IPI, da seguinte forma:

“Art. 159. A União entregará:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 55, de 2007)
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;
d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano;”

PORTANTO, temos a seguinte distribuição:
a) 21,5% para o Fundo de Participação dos Estados (FPE);
b) 22,5% para o Fundo de Participação dos Municípios (FPM);

Como é realizada a repartição entre cada Estado e cada Município? Os critérios são definidos em LC conforme exige o artigo 161, inciso II, da CRFB:

Art. 161. Cabe à lei complementar:
[...]
II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios;

IMPORTANTE: A LC n. 62/89 (artigo 2º) dispôs em relação aos Estados-membros e a LC n. 91/97 (artigo 1º) sobre a repartição no interesse dos municípios, prevendo que:
a) 85% para Estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste;
b) 15 % para Sul e Sudeste;
c) Coeficientes definidos segundo o número de habitantes e variáveis, segundo o artigo 91, § 2º, da Lei n. 5172/66;

Quem especifica o cálculo das cotas para cada Estado e município? O Tribunal de Contas da União, conforme aponta o artigo 161, Parágrafo único, da CRFB:

“art. 161 [...]
[...]
Parágrafo único. O Tribunal de Contas da União efetuará o cálculo das quotas referentes aos fundos de participação a que alude o inciso II.”

REFLEXÃO: Fundo de Participação dos Municípios, criação e emancipação de municípios, capacidade de investimento e fontes de arrecadação.

Os fundos de destinação

Como regra geral, o conceito de fundos compreende os fundos de destinação. A lei os pode autorizar em todas as unidades da federação, para as mais diversas finalidades, conforme já se descreveu anteriormente, sendo possível, também, que tenham origem na ordem constitucional. Neste sentido, a CRFB os prevê, basicamente, através dos Fundos de Desenvolvimento das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, em seu artigo 159, inciso I, c, da CRFB:

“Art. 159. A União entregará:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 55, de 2007)
[...]
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer; “

Outros fundos também têm seu fundamento na Constituição, como:
a) FUNDEF, destinado ao ensino, prevendo que 60% de toda a receita destinada ao ensino deve ser destinada a este fundo (artigo 60, do ADCT, introduzido pela EC n. 14/96);
b) Fundo Partidário (artigo 17, § 3º, da CRFB);
c) Fundo de Erradicação da Pobreza (artigo 79, do ADCT, introduzido pela EC n. 31/2000);

Os fundos também propõem instrumento que pode assegurar o financiamento da ação pública na conservação dos recursos naturais, vinculando e destinando modalides de receita para o fim de se proteger o meio ambiente. Esta alternativa, se proibida para o fim de se justificar um conceito de tributo ambiental, não obsta que o financiamento e a vinculação pretendida seja realizada através dos fundos financeiros.
Exemplos destas iniciativas podem ser descritos pelos seguintes fundos:

a) Fundo Nacional do Meio Ambiente (Lei n.7.797/1989);
b) Fundo Estadual do Meio ambiente (Lei complementar estadual n. 38/1995 e 232/2005);
c) Fundo Federal de Direitos Difusos (Lei n. 7.347/1985 e decreto federal n. 1.306/1994);
d) Fundo Nacional de Mudanças Climáticas (Lei n. 12.114/2009).

A personalidade jurídica dos fundos

Os fundos não são órgãos, entidades ou pessoas jurídicas de Direito Público, não possuindo autonomia ou independência na condição de titulares de direitos ou obrigações. Sendo assim, sequer podem ser posicionados na condição de autores ou réus judicialmente, descabendo se falar em personalidade judiciária de fundos. O CPC em seu artigo 7º define capacidade para estar em juízo vinculada à capacidade para ser parte.
É possível que entes despersonalizados, ou seja, que não podem ser posicionados na condição de pessoas, de titulares de direitos ou obrigações, possam ser representados em juízo. O próprio artigo 8º e 12 apontam essas hipóteses, mas são hipóteses de representação. Fundo não é pessoa, senão um patrimônio vinculado às pessoas jurídicas públicas, União, Estados, Distrito-federal e municípios e, sendo assim, estas são as partes com personalidade jurídica, sendo pessoas e podendo estar em juízo.

A fiscalização dos Fundos

A responsabilidade é dos Tribunais de Contas, sendo do TCU apenas até o momento em que os recursos ainda não foram transferidos para os Estados e municípios (artigo 70, inciso VI, da CRFB);

A retenção e a vinculação dos recursos dos fundos

A questão suscitada neste ponto diz respeito à consideração dos artigos 160 e 167, § 4º, da CRFB e de se verificar se é possível que a União retenha recursos destinados aos Estados, Distrito Federal, sob o argumento de uso para as exceções contempladas nos incisos I e II, do mesmo artigo 160 (aplicação do mínimo em ações de saúde e ensino, e pagamento dos créditos perante a União e suas autarquias).
O que se pode permitir é o condicionamento da entrega dos recursos, vincular o repasse a um evento no futuro, como, v.g, a alocação dos recursos na LOA do próximo exercício, mas não se permite a retenção.
Exemplo: dívidas dos Estados com a contribuição previdenciária de empregados de empresas estatais, parente o INSS (Regime Geral da Previdência). É possível que se retenha o repasse dessas receitas para o FPE?

O artigo 167, § 4º, da CRFB também permite que se vincule [outra exceção para a proibição de vinculação de receitas de impostos] a receita dos impostos que tem que ser repartida entre Estados e municípios, para o oferecimento de garantia à União, em relação a dívidas que os Estados e municípios possuam.

IMPORTANTE: Aqui não se tem, entretanto, condicionamento ou autorização de retenção. Apenas se faz referência à possibilidade de vincular essas receitas, de modo que, é o Estado, o Distrito Federal e o município, quando instados a prestar garantia, poderão OFERECÊ-LA apontando as parcelas que lhes cabem na repartição, para essa finalidade.

AULA 8 --> ATUALIZADA <--

AULA 8

Tema: Despesa pública. Introdução, conceitos e programação da despesa.

Noções introdutórias:

Tomemos como exemplo para reflexão, as seguintes situações:
a) Alguém que realiza uma limpeza em sua residência e disto resulta uma quantidade expressiva de resíduos que é coletada pelo serviço público executado pelo município;
b) Município que coleta resíduos, mas não investe ou não se ocupa, em suas prioridades, de estimar adequadamente a capacidade de tratamento e de deposição dos mesmos em aterro que termina por não mais suportar recebê-los;
c) Desastres e tragédias que resultam em deslizamentos, mortes ou em número expressivo de desabrigados;
d) Queimadas urbanas não controladas que contribuem para o aumento do número de casos de doenças respiratórias;
e) Demandas por aumentos de vencimentos por iniciativa de servidores públicos;
f) Moradores que expõem a necessidade da ampliação de unidade de atendimento de saúde em seu bairro, ou de pavimentação, ampliação de ruas, reparos, construção de escolas;
g) Construção de estádios, investimento em infra-estrutura turística;
h) Prefeito que firma convênio com associação civil para a construção de uma pista de boliche;
i) Aquisição de um helicóptero para o atendimento das necessidades de mobilidade do governador do Estado;
j) Aquisição de equipamentos de iluminação pública e sua substituição na hipótese em que não se demonstre deficiência no funcionamento, e mediante a contratação de operação de crédito;

Temos em todos os casos a exposição de gastos por iniciativa do Poder Público, para o atendimento das mais distintas finalidades, que representam demandas existenciais de diferentes naturezas, seja para o fim da proteção de necessidades prioritárias ao desenvolvimento de padrões mínimos de existência digna, seja para elevar esta qualidade de vida, ou simplesmente, para a ampliação dos instrumetnos da ação pública, para o fim de assegurar que esta possa atender a coletividade em uma perspectiva duradoura. Disto se trata, em última análise, da despesa pública. Esta representa uma realidade de decréscimo patrimonial, que tem vinculação com fontes de recursos específicas, seja para a manutenção da ação pública, seja para o seu aperfeiçoamento. Tem-se aqui, um cenário de variação negativa do patrimônio público, representando não apenas uma situação de saída compensatória, senão um decréscimo irreversível ao mesmo. Estamos tratando aqui, das transformações concretas na realidade social e econômica, frequentemente por iniciativa de políticas públicas, cujos efeitos se refletem em despesas. Direitos fundamentais e sua concretização representam em última análise, despesas públicas, sendo estes, os efeitos materiais de escolhas públicas sobre como transformar uma determinada realidade para o fim de atingir determinados objetivos.

IMPORTANTE: Muito embora o Direito Financeiro proponha uma aproximação e uma investigação sobre o processo que proporciona que as tarefas estatais possam ser concretizadas, e que se traduz na transformação ou conversão de patrimônio em realidades existenciais de interesse público [convertendo, portanto, recursos financeiros à sua disposição em bem-estar no interesse de uma universalidade de demandas], isso não quer dizer que a atividade financeira somente se destina ao custeio das prestações estatais a que está obrigado perante os particulares, em nome de uma noção de mínio existenial, de qualidade de vida, e da dignidade de vida. Mesmo direitos vinculados a uma realidade eminentemente privada ou associados ao conjunto dos direitos de liberdade, não decorrem exclusivamente da vontade de seu titular para que possam proporcionar o efeito [o grau ou o nível de bem-estar] que esteja vinculado à determinda norma. Proteção da propriedade privada, exercício de liberdades econômicas, capacidade de apropriação privada sobre bens, a liberdade ambulatória, privacidade e intimidade, todas representam liberdades que dependem em última análise, de infra-estruturas que requerem a intervenção pública, dependendo de sua pré-existência, o acesso ou o usufruto dos bens e das liberdades referidas.
Portanto, se a despesa pública poderia estabelecer relações muito estreitas com os direitos a prestações ou com uma realidade prestacional dos direitos fundamentais, seria mais correto admitir sua aproximação com uma dimensão mais alargada da ação pública, a das políticas públicas, das quais dependem todas as liberdades civis, sociais, econômicas e culturais do homem, nas sociedades contemporâneas.

A despesa pública representa o resultado de um processo de decisão, sendo, portanto, uma ação conseqüencial. As transformações no plano existencial devem atender uma finalidade última, expressa no desenvolvimento de padrões mínimos de dignidade de vida, permitindo portanto, que liberdades e a igualdade caminhem de foram simétrica. Cumpre ao Estado assegurar que o exercício das liberdades não reproduza privilégios ou estados de discrminação sem causa razoável. A proteção das liberdades pelo Estado também supõe a proteção da igualdade. Isto significa que, se a abstenção do Estado não é suficiente para que as liberdades sejam fruíveis, uma vez que lhe cabe viabilizar a pré-existência da infra-estrutura indispensável à grande parte das liberdades, também se exige que, por sua iniciativa, a igualdade seja atingida ao mesmo tempo em que se assegura a proteção das liberdades.
Sendo assim, seria possível argumentar que o resultado da atividade financeira destina-se a permitir que todos possam ter igual acesso ao bem-estar decorrente de serviços públicos, ou de ações que viabilizem o exercício de direitos fundamentais.
Entretanto, em que medida isso pode ser viabilizado? Sendo mais específico: igual proteção supõe que se tenha de proporcionar a todos, os mesmos níveis de proteção?
As demandas existenciais são iguais? Se não o são, como conciliar estas distinções e diferenciações, sob o ângulo do princípio da igualdade, que deve ser atingido através da atividade financeira?
Em primeiro lugar, deve-se enfatizar que não é verdadeiro que todos possuam as mesmas necessidades de proteção. Grupos ou sujeitos podem se encontrar expostos a maiores graus de vulnerabilidade econômica, social e a um conjunto indeterminado de ameaças existenciais, razão pela qual, estas necessidades especiais suscitam níveis de proteção diferenciados, níveis adicionais de proteção por iniciativa estatal, e que também implicam fontes de financiamento público especiais (v.g, algumas contribuições especiais).
Portanto, igual proteção também envolve um dever estatal de proteção ativa do homem e de suas liberdades, dever que compreende a correção de distorções e falhas de mercado, v.g, de modo a permitir que sob a referência de um mínimo existencial, todos possam ter acesso a um nível considerado como satisfatório à sua existência com dignidade (que não se adstrigne à mera sobrevivência) nas sociedades contemporâneas.
Sob a referência de um nível mínimo de proteção que deve ser proporcionado de forma indeterminada e universal a todos os particulares nas sociedades contemporâneas, é possível viablizar a compreensão adequada do princípio da igualdade como meta da atividade financeira do Estado. Proporcionar igual acesso aos direitos fundamentais é compatível com a admissão de necessidades especiais e níveis adicionais de proteção, cujo fundamento reside justamente na correção de distorções ou desigualdades, necessária para que se atinja o nível mínimo esperado ou admitido como tarefa por determinada experiência jurídica. É este nível mínimo que orienta a definição do conteúdo do princípio da igualdade. E concretizar tais níveis de proteção implica, em última análise, a realização de despesas públicas.

Com estas considerações, enfatiza-se que o objetivo central desta proposta de abordagem sobre a organização da atividade financeira do Estado é, em última análise, o de expor como estes elementos, receita e despesa se relacionam, influenciam, viabilizam, ou são capazes de viabilizar a ação pública.
Portanto, nesta abordagem, o Direito financeiro assegura uma possibilidade de se visualizar a partir da lei n. 4.320/1964, da LC n. 101/200, e da CRFB, e através destes instrumentos, meios para a transformação e para a cocnretização de tarefas estatais de proteção. É a partir da relação, da combinação e da interação destes instrumentos que se pode assegurar ou viabilizar níveis variáveis de proteção social e de benefícios fruíveis por toda uma universalidade.

A despesa pública. Conceitos.

O Estado para alcançar seus objetivos depende de recursos que são auferidos de diversas maneiras, conforme estudado, constituindo estes recursos, receita pública, pública porque se trata de dinheiro que ingressa e se destina ao Poder Público, para o atendimento de finalidades públicas. Tal receita (o dinheiro) deve ser aplicada para a consecução dos fins previamente traçados, que passam a constituir deveres do Estado. Os gastos provenientes desta aplicação dos recursos (receita) constituem o que se trata por DESPESA PÚBLICA.

Como se pode conceituar despesa pública? Basicamente de duas formas:

Conceito sintético: Pelo primeiro conceito, despesa pública é o conjunto de dispêndios do Estado, ou de qualquer pessoa de Direito público, mas são gastos necessários para o funcionamento dos serviços públicos [estes gastos serão despesas correntes, conforme será visto]. Portanto, temos aqui, enquanto síntese, o conjunto de gastos efetuado pelo Estado para a execução de tarefas públicas, e nada mais.

Conceito analítico: Pelo segundo conceito, despesa é a aplicação de uma certa quantia [sempre que se fala em quantia, está se falando em dinheiro. Por quê se fala em dinheiro? Lembrem-se que receita é dinheiro obtido pelo Estado. Portanto, receita é a aplicação desse dinheiro que foi arrecadado]. Quem aplica o dinheiro? A autoridade ou o agente público. Como aplica o dinheiro? Aplicação é gasto. Todo gasto deve ser precedido de autorização decorrente de lei. Não se gasta sem lei que autorize o gasto. Aqui já temos um primeiro elemento relevante para o conceito de despesa: os gastos não são e não podem ser arbitrários. O poder público não gasta como o particular. Ele só gasta se há autorização para gastar. Esta autorização, conforme será visto posteriormente, está em uma estrutura de leis orçamentárias [isso porque o orçamento é o conjunto de um Plano Plurianual (PPA), de uma Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e de uma Lei Orçamentária Anual (LOA). Esse conceito, além e mais detalhado, é fiel ao que está exposto na Lei n. 4320/64, e na estrutura orçamentária da Constituição brasileira.
Temos em síntese: despesa é toda aplicação de dinheiro, para a execução de alguma tarefa ou atividade pública [atividade executada pelo próprio poder público]. Lembrem-se sempre que atividade financeira é estatal. Trata-se de dinheiro arrecadado pelo Estado para ser gasto pelo Estado, em finalidades de Estado, e nada mais. Mas temos mais elementos desse conceito: a tarefa pública ou finalidade pública é e deve ser sempre, uma atividade prevista e programada. Onde está essa programação? Está na estrutura orçamentária.

Portanto: Todas aquelas fontes de receitas, ou melhor, o produto daquelas fontes de receita devem ser aplicados e convertidos em quê?
Em despesas públicas, que são exatamente os gastos com prioridades ou necessidades públicas, definidas de forma participativa, em um processo de decisão onde a escolha não é o resultado de uma opção plenamente livre e individual do chefe do executivo. Não quer dizer que um presidente de bairro dirá ao prefeito, que precisa de uma unidade de saúde, a pavimentação de uma via em seu bairro, a instalação de pontos de iluminação pública, a ampliação de uma rede de tratamento de esgotos, a construção de creches, o aumento do número de servidores visando a melhoria do atendimento. As necessidades têm sede constitucional. As prioridades são escolhas do chefe do poder executivo, mas somente após considerar os resultados de audiências públicas em um processo conhecido como orçamento participativo. Algumas prioridades são pré-fixadas pela Constituição, como despesas com saúde e educação. Nestas, não cabe ao prefeito, ao governador ou ao presidente da república apontar quanto pretende ou precisa gastar. A Constituição aponta quanto DEVEM gastar com tais tarefas.
Neste caso, temos por exemplo, em relação à SAÚDE, que as despesas provém dos recursos das contribuições da seguridade social do artigo 195 e de outras fontes [conforme consta do artigo 198, § 1º] e terão percentuais mínimos que terão de ser obrigatoriamente aplicados anualmente, pela União, Estados, Distrito federal e municípios [conforme consta do artigo 198, § 2º].

Em relação às despesas com as ações de ensino, o artigo 212, caput, da CRFB aponta que devem ser aplicados por cada um dos entes da federação, os seguinte percentuais oriundos do total dos IMPOSTOS arrecadados:
a) 18% no caso da União;
b) 25% no caso dos Estados, Distrito-federal e municípios;

IMPORTANTE: As despesas são públicas não só porque se utilizam de recursos públicos [receitas públicas]. Despesas realizadas pelo Poder público que não atendam as vedações orçamentárias fixadas pela Constituição no artigo 167 [que serão analisadas em aula específica], os princípios constitucionais da Administração Pública [artigo 37, que propõe os princípios da legalidade, impessoalidade, publicidade, moralidade e eficiência] e, especialmente as regras que orientam a realização das despesas, fixadas na própria Lei n. 4.320/64 e na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000), não podem ser autorizadas, devendo ser objeto de sua invalidação e apuração das responsabilidades dos gestores públicos.
Em síntese, a despesa pública deve ser sempre, além de legal, uma despesa, necessária, útil, moral e, principalmente, eficiente.

Sendo assim, tomemos como exemplos as seguintes situações:

a) A substituição de TODOS os equipamentos de iluminação pública de um município, por NOVOS equipamentos, sem a demonstração de melhoria na eficiência energética dos novos equipamentos, que pudesse justificar o gasto;
b) A aquisição de um helicóptero para a finalidade exclusiva, de assegurar a locomoção de chefe do Poder executivo no perímetro urbano e em viagens de curta duração.

O que temos enfatizado nestes exemplos para a finalidade de uma reflexão sobre uma definição de despesa? A importância do elemento qualitativo sobre as escolhas que serão realizadas, para o fim de orientar a tomada de uma decisão sobre as prioridades. Quem realiza estas escolhas e possui posição preferencial para a definição das necessidades que poderão ser atendidas pela ação pública, em um contexto de escassez de recursos? Os chefes dos poderes executivo, municipal, estadual e federal.
Sendo assim, despesa pública poderia ser definida, EM SÍNETESE, como o atendimento no plano da realidade, de uma finalidade de interesse público previamente definida em um plano, a LOA, que por sua vez, representa o resultado de um arranjo organizado de planos que traçam diretrizes, objetivos e metas, no sentido de assegurar e viabilizar a seleção das despesas e das fontes de financiamento disponíveis ou à disposição do Poder Público.
Por outro lado, despesa representa, concretamente, proteção social, e a qualidade das escolhas sobre as prioridades, no âmbito do orçamento público, expõe ao Poder Legislativo, um determinado grau ou nível de proteção social que aquele gestor propõe para um determinado interstício temporal (um exercício financeiro, no caso da LOA, ou todo o mandato, no caso dos PPAs, conforem será analisado com detalhamento, posteriormente).

A apuração da despesa.

O que significa apuração da despesa? Quando se fala em apurar uma despesa, está se falando em um processo que começa na aquisição de recursos e termina em sua destinação para uma finalidade pública previamente assinalada pela Constituição [existem determinadas despesas que já são apontadas expressamente pela ordem constitucional. Não há liberdade para se decidir se o gasto vai ou não vai ser realizado nessa matéria, ou ainda, em que medida o gasto vai ser realizado. Exemplos: despesas com saúde e educação].
No entanto, apesar de o processo de destinação ser jurídico, tendo suas diretrizes impostas pelo Direito, a decisão de como o dinheiro será gasto, isto é, o que será priorizado é uma decisão política.

A classificação das despesas.

A despesa na classificação doutrinária:

a) Despesas Ordinárias e extraordinárias: o critério utilizado aqui é o da PERIODICIDADE. Despesas ordinárias são as despesas que sempre estão apontadas no orçamento ano a ano. Estão porque tais gastos estão destinados a fazer o custeio de atividades e tarefas ordinárias do Estado; da execução de tarefas que não podem deixar de ser oferecidas e executadas pelos poderes públicos todos os anos. Fazem o uso de recursos ordinários [receitas ordinárias]. Despesas Extraordinárias são despesas que decorrem de atividades ou tarefas extraordinárias, que NEM SEMPRE têm que ser realizadas. Estão sustentadas, portanto, em receitas extraordinárias. Receitas que não decorrem de atividade regular de obtenção de recursos; receitas extraordinárias;

b) Despesas federais, estaduais e municipais: o critério aqui é o da COMPETÊNCIA constitucional. Despesas federais são as despesas decorrentes das tarefas da União. Quais são elas? Aquelas traçadas no artigo 21 da Constituição Federal. O mesmo se verifica com as despesas estaduais e as municipais. As estaduais são aquelas decorrentes das tarefas indicadas no artigo 25. São despesas residuais. Todos já devem ter verificado ou o farão, mas a técnica de distribuição das competências no Estado federal brasileiro concentra poderes na União [poderes enumerados são da União] e reserva as residuais aos Estados. Os municípios possuem competências expressas e são aquelas do artigo 30. O critério é frágil porque há despesas que NÃO SÃO EXCLUSIVAS de qualquer um dos entes. Temos competências comuns, que estão no artigo 23 [competências administrativas]. Aqui todos atuam de forma cooperativa. As despesas são repartidas entre vários entes. Não vamos entrar em detalhes neste momento por ser matéria de análise do Direito constitucional. O que interessa nesta oportunidade é fixar que o critério é frágil porque a ordem constitucional admite despesas realizadas em comum pelos entes da federação. Portanto, não temos APENAS despesas exclusivas de um ou de outro ente da federação;

c) Despesas produtivas, reprodutivas ou improdutivas: aqui o critério é o da FINALIDADE das despesas. Nessa leitura, temos as despesas PRODUTIVAS, que se limitam a criar utilidades ATRAVÉS DA ATUAÇÃO ESTATAL. Exemplos desta classificação são as despesas relacionadas à atividade policial e jurisdicional. As REPRODUTIVAS implicam em AUMENTAR A CAPACIDADE DE PRODUÇÃO. Temos aqui despesas com a construção de escolas, estradas, hidrelétricas. As despesas IMPRODUTIVAS estão relacionadas a despesas que não correspondem a qualquer utilidade. O principal exemplo aqui é o gasto despendido pela União, Estados, Distrito-federal e municípios, com a manutenção de obras abandonadas.
A crítica aqui se dirige para o que se entende pela referência semântica de utilidade. O que não há, de fato, é a conversão desses gastos com comodidades para a coletividade. Mas sendo gasto público, não se pode considerar inútil. Todo gasto se faz porque foi autorizado por lei, e porque possui uma finalidade programada antecipadamente. Entretanto, nem todo gasto atende a utilidades ou comodidades para a coletividade. Neste sentido, e somente neste sentido, uma determinada despesa não poderia ser considerada útil, porque toda despesa cumpre uma finalidade. Não fosse assim, não se teria despesa pública.

d) Despesa-compra e despesa-transferência: O critério aqui é o ECONÔMICO. A primeira é aquela realizada para a aquisição de produtos ou de serviços (exemplos são o pagamento da folha de vencimentos dos servidores públicos, e a aquisição de bens de consumo). A segunda é aquela que não corresponde a aplicação governamental direta, limitando-se a criar rendimentos aos indivíduos, sem qualquer contraprestação destes (subvenções, subsídios e quaisquer outras formas de auxílio financeiro). Temos aqui a simples transferência de poder de comprar para o particular, nada adquirindo. Tal critério, além de não possuir rigor técnico, não nos é relevante, vez que é baseado na ciência econômica, assunto que não diz respeito ao nosso objeto, que deve ser jurídico.

Na Lei n. 4.320/64:

a) Despesas correntes e despesas de capital: este é o critério da Lei n. 4.320/64, reproduzido no texto de seu artigo 12, sendo este o critério JURÍDICO, de classificação das despesas.

Despesas Correntes são as despesas que abrangem o CUSTEIO, e as TRANSFERÊNCIAS CORRENTES, representando as despesas vinculadas à manutenção da ação pública.
• Entende-se por CUSTEIO: as dotações [vamos definir o que sejam dotações] para manutenção de serviços já criados, inclusive as destinadas a atender obras de conservação e adaptação de bens imóveis (§ 1º), abrangendo o custeio de pessoal, material de consumo, serviços em geral e encargos diversos;
• As TRANSFERÊNCIAS CORRENTES são dotações reservadas para despesas que não decorrem de uma contraprestação direta em bens ou serviços, incluídas aqui, as despesas para contribuições e subvenções para atender outras entidades de direito público ou privado (§ 2º). Aqui temos as subvenções para o custeio dos proventos de aposentadoria dos servidores inativos, pensionistas, o salário-família, contribuições da previdência social e outras, e os JUROS DA DÍVIDA PÚBLICA.

As despesas de capital abrangem INVESTIMENTOS, INVERSÕES FINANCEIRAS E TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL, compreendendo aquelas vinculadas ao aperfeiçoamento da ação pública.
• Em primeiro lugar temos os INVESTIMENTOS, que correspondem às aplicações para o planejamento e execução de obras, equipamentos, instalações, material permanente, constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades INDUSTRIAIS OU AGRÍCOLAS (§ 4º).
• AS INVERSÕES FINANCEIRAS (§ 5º) são as dotações destinadas à AQUISIÇÃO de imóveis, participação em aumento ou constituição de capital de empresas ou entidades COMERCIAIS OU FINANCEIRAS, aquisição de títulos representativos de capital de empresas em funcionamento, constituição de fundos rotativos, CONCESSÃO de empréstimos e diversos);
• AS TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL abrangem as dotações para INVESTIMENTOS ou INVERSÕES FINANCERIAS que OUTRAS pessoas de direito público ou privado devam realizar, independente de contraprestação direta em bens ou serviços, bem como as dotações para AMORTIZAÇÃO da dívida pública (amortização da dívida pública, auxílio para obras públicas, auxílio para equipamentos e instalações, AUXÍLIOS para inversões financeiras e outras contribuições) (§ 6º);

Elementos e execução das despesas públicas.

No setor público, ao contrário do privado, onde os objetivos devem ser adaptados aos recursos existentes, primeiro se elegem as prioridades da ação governamental, para depois se identificar quais serão os meios de obtenção dos recursos.
A tomada dessas decisões representa escolhas de conteúdo político, onde são eleitas prioridades em uma margem de liberdade controlada, pois há limites fixados pela lei [leis orçamentárias]. De outro modo, essas decisões se convertem em despesas segundo um encadeamento de atos conjugados, cuja finalidade última é o atendimento de demandas de interesse público, e a satisfação dos interesses de uma universalidade, através da realização de despesas.
Sendo assim, não se realiza gasto público de forma livre, unilateral ou arbitrária, segundo as opções do chefe do Poder Executivo. Nesses termos, as despesas devem estar primeiro, previstas e autorizadas em leis orçamentárias, aprovadas pelos parlamentos, e posteriormente, devem atender a um procedimento do qual depende sua realização, abrangendo o ato de seu surgimento até o ato de seu pagamento.
Muito embora este seja um tema que terá seu lugar próprio em nosso programa, alguns destes elementos já podem ser objeto de explicitação para o fim de permitir melhor compreensão do lugar da despesa pública nesse processo, que compreende um conjunto de ações coordenadas de planejamento.

Os orçamentos.

Apenas a título de informação para facilitar o entendimento do conteúdo, já que tal assunto será estudado em seguida, o orçamento é, em suma, o instrumento que contém a aprovação prévia da receita e da despesa para um período determinado. O procedimento de DEFINIÇÃO de uma despesa no âmbito de UM orçamento [já que temos pelo artigo 165, § 5º, incisos I, II e III, três orçamentos: o fiscal, o de investimentos, e o da seguridade social] pode ser definido da seguinte forma:

1º. Metas e despesas públicas: definem-se as metas de acordo com a política governamental, levando a definição das despesas;
2º. Recursos e receita: são apontadas as fontes dos recursos, as formas de sua obtenção, para o atendimento das metas.
3º. Aprovação parlamentar: as despesas devem ser então aprovadas pelo parlamento de cada entidade da federação, portanto, pelo Congresso Nacional, pelas Assembléias Legislativas, e pelas Câmaras de Vereadores;
4º. Orçamento anual: com a aprovação, define-se o orçamento anual (receitas e despesas), que deve estabelecer uma relação de conformidade com duas leis anteriores, a lei de diretrizes orçamentárias e o Plano Plurianual.
5º. Dotações orçamentárias: são as verbas constantes do orçamento que estão reservadas desde a aprovação da lei orçamentária, para a realização de uma determinada finalidade pública.

A discriminação da despesa na lei orçamentária

O que são dotações? Dotação orçamentária [ou verba orçamentária] é o recurso fixado no orçamento para atender as necessidades de uma despesa, de um órgão de Estado ou de um fundo.
Dotação é, portanto, uma parcela do crédito orçamentário que foi fixado para atender a um programa de governo, vinculada a um elemento de despesa.

IMPORTANTE: Conforme orientam os artigos 14 e 15 da Lei n. 4.320/64, a despesa deve ser discriminada por elementos, em cada unidades administrativa ou órgão de governo.
Elementos são desdobramentos da despesa, que devem ser vinculados a cada órgão ou unidade da Administração, tendo-se, por exemplo: pessoal, material, serviços, obras, ou qualquer outro meio que seja necessário para a realização de tarefas públicas pelo Estado.

Alguns requisitos para a realização das despesas.

Em primeiro lugar, conforme os incisos I e II, do art. 167, o texto constitucional veda que qualquer despesa seja realizada sem a prévia previsão orçamentária.
Temos, portanto, que a primeira condição para a realização de qualquer despesa é sua previsão na lei orçamentária anual, que é, por sua vez, a conseqüência de duas outras leis de programação. Não se gasta sem previsão legal, e não há despesa incompatível com a LDO e o PPA. Entre estes planos deve existir uma relação de compatibilidade vertical.
Não se quer dizer com isso, que TODOS os gastos devam ser programados e que não seria possível realizar gastos não previstos. O orçamento é um instrumento de planejamento, de planificação, mas nem todas as ações de Estado podem ser planejadas ou previstas oportunamente. Existem tarefas excepcionais, extraordinárias que podem justificar que, mesmo não previstos, programados e planejados, gastos possam ser realizados.
De que exceções estamos tratando? Dos créditos especiais, extraordinários e suplementares, tratados pela lei n. 4320/64 como créditos ADICIONAIS. Estes créditos veiculam o gênero, de onde as espécies são os especiais, os extraordinários e os suplementares.
O que são créditos? Crédito orçamentário é toda DOTAÇÃO incluída no orçamento para atender a qualquer despesa do Estado. Se este crédito é insuficiente ou simplesmente não existe na lei orçamentária anual [porque a despesa não pôde ser prevista], créditos adicionais terão de ser ABERTOS, conforme a finalidade de tais despesas, nos termos do artigo 41, da Lei n. 4.320/64.

Os créditos adicionais

Estamos tratando aqui de dotações além das já previstas e reservadas em um orçamento aprovado pelo parlamento. Se o crédito for insuficiente ou não existir [porque a despesa sequer poderia ser prevista] poderão ser AUTORIZADOS créditos ADICIONAIS.
Conforme prevê o artigo 41, inciso I, da Lei n. 4.320/64, créditos SUPLEMENTARES são os destinados ao REFORÇO de dotação que JÁ EXISTE. Também estão previstos no artigo 165, § 8º e 167, inciso V, da CRFB. Créditos ESPECIAIS são aqueles destinados para despesas que não possuem qualquer dotação orçamentária específica, conforme definido pelo artigo 41, inciso II e pelo artigo 167, §§ 2º e 3º, da CRFB. Créditos EXTRAORDINÁRIOS são os destinados ao atendimento de despesas que não existem e não foram previstas porque SEQUER poderiam ser previstas. Temos aqui as despesas decorrentes de ações urgentes e imprevistas, como guerra, comoção e calamidade pública, sendo previstas no artigo 41, inciso III, da Lei n. 4.320/64 e pelo artigo 167, §§ 2º e 3º, da CRFB.

Tomemos alguns exemplos para ilustrar com mais clareza a hipótese específica a requrer cada modalidade de crédito:

a) Créditos suplementares: O Estado deve cumprir liminares para o fim de proporcionar acesso de alguns pacientes, a medicamentos de alto custo. Como o Estado cumprirá esta ordem judicial? O custeio da despesa que será gerada será financiada pela abertura de crédito suplementar, uma vez que se trata de ação ordinária do Poder Público, prevista e programada na LOA. O programa para aquisição de medicamentos de alto custo existe, mas não há recursos suficientes para o financiamento das ações requeridas, as quais suscitam níveis de proteção adicionais àqueles previstos inicialmente na lei orçamentária anual. O mesmo ocorre com o custeio das ações de saúde em razão de epidemias. A aquisição de medicamentos suficientes para atendê-la supõe créditos suplementares, mas edificações, contratações temporárias supõem créditos extraordinários. Não se verifica a hipótese de créditos especiais porque há aqui, a visibilidade da urgência e da imprevisibilidade e possivelmente de hipótese de calamidade pública;
b) Créditos especiais: O Estado realizou concurso público para o provimento de cargos de defensor público, mas não nomeia os defensores neste ano, pretendendo fazê-lo apenas no próximo ano. Portanto, não há previso orçamentária na LOA atual para a nomeação de defensores. Entretanto, o MP estadual ingressa com ACP requerendo que seja instalada a Defensoria na comarca de Colniza, diante da gravidade dos conflitos sociais e fundiários vivenciados pela população local. Como o Estado cumprirá esta ordem? Mediante a abertura de créditos especiais, uma vez que não há dotação para tal finalidade na LOA vigente, em razão de se pretender fazê-lo apenas no próximo exercício financeiro. O mesmo ocorre para o cumprimento de decisões judiciais que exigem a construção de creches, unidades de delegacias, instalação de estação de tratamento de resíduos em cadeia pública, pavimentação ou duplicação de vias públicas para o fim de ser reduzir a mortalidade nas estradas;
c) Créditos extraordinários: Catástrofes ou eventos que, diante de sua imprevisibilidade, requerem ação emergencial para sua remoção. Podem ser citados os desabamentos, enchentes e deslizamentos, a exigir intervenção no âmbito do financiamento público, através de créditos extraordinários. Despesas extraordinárias os requerem.

EM SÍNTESE: Toda despesa representa um ato vinculado e um ato consequencial. Não propõe, portanto, uma escolha plenamente livre, nem tampouco propõe uma possibilidade de atender a qualquer finalidade, assim como também não propõe ato do qual não resulte qualquer utilidade no plano de vantagens e benefícios universais (serviços públicos, prestações sociais, etc...). Sendo assim, se uma despesa representa um ato que somente pode ser praticado se pré-existente uma autorização legal, que deve expor a finalidade que deve ser atingida (os programas, ações e projetos relacionados na LOA aprovada pelo parlamento), os créditos adicionais propõem uma realidade onde o uso dos recursos públicos somente será admitido se expuser o atendimento de uma finalidade previamente fixada, que foi objeto da consdieração do parlamento, anuindo ou modificando a proposta inicialmente submetida pelo chefe do Poder Executivo. Programado o conjunto de finalidades qeu pretende atingir em um interstício temporal determinado, se pretende realizar despesa não prevista inicialmente, estamos diante de duas realidades: a) a programação não previu a nova despesa que pretende ser realizada (uma obra pública, uma pista de boliche para associação privada, ou ainda, a aquisição de um helicóptero para facilitar a mobilidade urbana do chefe do Poder Executivo), e o gestor, dispondo de recursos, anula despesa para atendê-la. Aqui, faz-se o uso, portanto, de recursos que ainda estão ao alcance do próprio chefe do Poder Executivo. Créditos orçamentários, mas de forma distinta das finalidades aprovadas pelo parlamento. Neste caso, será possível expor situações de défice de recursos para a proteção de algumas finalidades de interesse social prioritárioas. Diante da carência, a correção desta distorção na decisão sobre alocação orçamentária, poderia ser realizada mediante intervenção judicial. Não se trataria aqui de interferência não autorizada sob a margem de livre apreciação reservada ao chefe do Poder Executivo, ou à separação funcional do poder político. Também não se teria um quadro pelo qual o Poder Judiciário exigiria do Estado mais do que pode oferecer, senão de uma intervenção que visa corrigir a distorção no processo de decisão, para o fim de assegurar o maior equilíbrio possível na distribuição dos benefícios.
b) O gestor não mais dispõe de recursos e os reqeur para o fim de atender à nova despesa. Neste cenário, uma vez que os recursos não estão ao seu alcance, deverá solicitar ao parlamento, autorização para fazer o uso de recursos de excesso de arrecadação, superávit financeiro ou anular uma despesa. Caberia ao parlamento o exercício de função de controle sobre as razões de justificação expostas pelo Poder Executivo. Se houve a aprovação da LOA, considera-se que teria sido realizada a programação sobre todo o conjunto de prioridades indispensáveis à ação pública naquele interstício temporal. Sendo assim, porque razão se estaria exigindo mais recursos? O que pretende atingir com estes recursos? Este teria de ser o conjunto de questões fixadas pelo juízo de controle, realizado no âmbito do parlamento, pois lhe cabe, após o exercício deste juízo, permitir o acesso do chefe do poder executivo, a recursos que poderiam, em princípio, estar vinculados a outras despesas (no caso da anulação da despesa);

Qual é a fonte de tais créditos? Qual é a origem dos recursos para a execução dessas despesas que não foram contempladas previamente na lei orçamentária? Só podem ter origem em SUPERÁVIT FINANCEIRO, EXCESSO DE ARRECDAÇÃO, e ANULAÇÃO DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (artigo 43, Lei n. 4.320/64).
Em relação aos créditos EXTRAORDINÁRIOS, somente podem ser instituídos por Medida Provisória (artigo 167, § 3º, CRFB).

Todo crédito adicional TAMBÉM depende de autorização legislativa, conforme prevê o artigo 167, inciso V, bem como, da indicação da fonte de recurso responsável por seu custeio.
Portanto, na hipótese em que uma determinada despesa não tenha sido prevista pela lei orçamentária, poderá ser realizada desde que sejam AUTORIZADOS créditos adicionais. A autorização é legislativa e a lei que autorizar a ABERTURA desses créditos, já deve INDICAR as FONTES dos recursos.

Outros aspectos relevantes para a realização das despesas, e que devem ser mencionados:
• a proibição de transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, que consta do artigo 167, inciso VI. Este aspecto será melhor analisado por ocasião do estudo das vedações orçamentárias;
• A proibição de concessão ou de autorização de créditos ILIMITADOS, que consta do artigo 167, inciso VII;

Como regra geral NÃO É POSSÍVEL vincular receitas de IMPOSTOS a qualquer despesa de órgão ou entidade da Administração Pública, conforme já tivemos a oportunidade de examinar (artigo 167, inciso IV, primeira parte).
Isso quer dizer que todas as receitas auferidas pelo Estado, decorrentes da arrecadação de IMPOSTOS atendem a um conjunto indeterminado de ações e atividades, sem que sejam destinadas a qualquer ação ou tarefa específica, que tenha de ser realizada pelo Estado.
No entanto há cinco exceções a essa regra geral, previstas pela Constituição, e expressas, conforme já se analisou, no texto do próprio inciso IV, do art. 167, sendo as duas primeiras as mais relevantes para a nossa análise e que já foram mencionadas em aulas anteriores:

 em relação à despesa com o ensino: na forma do art. 212, caput, da CF “a União aplicará, anualmente, nunca menos de 18, e os Estados, Distrito Federal e Municípios 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferência, na manutenção e desenvolvimento do ensino”.
 em relação à despesa para o financiamento da saúde: na forma do § 2º do art. 198.
 em relação à despesa para a realização de atividades da administração tributária: na forma do inciso XXII, do art. 37.
 em relação a prestação de garantia às operações de crédito por antecipação de receita: previstas no art.165, § 8º e no § 4º do próprio art. 167.
 em relação a repartição do produto da arrecadação dos impostos pertencentes aos Municípios no art. 158, e os que a União deve entregar conforme o art. 159;

Qual é a conseqüência da vinculação a essas despesas, para o efeito de realização do conjunto de despesas pelo Estado?

Estas despesas e, principalmente, aquelas vinculadas às ações de ensino e saúde, por serem vinculadas devem ser as primeiras realizadas. Em seguida, o administrador deve efetuar o pagamento das despesas legais (como a remuneração dos servidores públicos), assim como o serviço da dívida pública, que não pode ser contingenciado. De outro modo, também deve prever o pagamento dos serviços públicos e efetuá-los.
Por conta da imposição de que o pagamento de todas estas despesas obrigatórias (vinculada, legal, serviço da dívida, previsão orçamentária dos serviços públicos) seja prévio e deva preceder qualquer outro gasto, tem-se com clareza, restrições e variações à capacidade de se realizar despesas com investimentos pelo Poder Público, situação que reforça a necessidade da responsabilidade do chefe do poder executivo, na escolha de suas prioridades.

SÍNTESE: Podemos compreender os créditos adicionais sob a perspectiva de que as tarefas estatais que proponham proteção social supõem que esta proteção (cujos níveis são variáveis) dependem e decorrem necessariamente do grau de disponibilidade de recursos públicos. O nível de proteção que se pretende atingir, portanto, decorre e expõe estreita vinculação com a capacidade financeira do Estado. Quando o Estado não é capaz de assegurar a satisfação de necessidades básicas de uma universalidade, seja porque as instituições não podem proporcionar proteção suficiente, ou porque se verifica a ausência institucional, temos exposto o contexto de consideração dos créditos adicionais. Estes níveis de proteção social, ou esta proteção social dependem da identificação de fontes capazes de assegurá-los.
Duas são as causas capazes de justificar tais cenários de insuficiência ou ausência de proteção, que não foi possível de ser atingida pelo uso dos recursos disponíveis: a) a exaustão dos recursos orçamentários programados para o financiamento das despesas previstas e estimadas, ou ainda, a hipótese de calamidade, que expõe cenário de ausência das instituições, ou de instituições incapazes de assegurar proteção porque foram atingidas por eventos imprevisíveis. Sob semelhante perspectiva de urgência, eventos de tal natureza justificam que os obstáculos sejam removidos ou superados com celeridade. Esta celeridade, entretanto, não imuniza o Poder Executivo da obrigação de requerer autorização legislativa e que aponte as fontes de recursos que proporcionarão o financiamento das despesas necessárias, que representam em última análise, níveis de proteção adicional, ou proteção mínima que não foi atingida adequadamente pelo Estado, mesmo a partir do uso dos recursos disponíveis, seja porque riscos adicionais e imprevisíveis modificaram a programação originária, prejudicando os níveis mínimos programados e apontando níveis reforçados, seja porque riscos adicionais à proteção social, mas perfeitamente previsíveis, igualmente modificam a programação originária, requerendo ação adicional por iniciativa do Estado.