Tema: Execução
orçamentária: Programação da despesa e realização da despesa.
SÍNTESE DAS AULAS ANTERIORES: Já
foi dito que a atividade financeira do Estado não é uma atividade vinculada a
vontades ou escolhas arbitrárias do gestor público, ou do ocupante do cargo
político, e que se realiza em um período de quatro anos. Está vinculada a uma
atividade de programação e de planejamento, que também não depende
exclusivamente de um único instrumento, senão de uma estrutura de planejamento,
composta por leis orçamentárias, cada qual com uma função específica e bem
definida, mas que, em última análise, indicam uma determinada forma de
organização das receitas e das despesas e, principalmente, escolhas que
representam sentidos determinados para políticas públicas. Indicam e
reproduzem, em última análise como as necessidades públicas serão concretizadas
nesse período, de acordo com os recursos disponíveis, necessidades variáveis
uma vez que sua escolha está convertida em prioridades que devem estar
contempladas previamente para um período de quatro anos (PPA) e para períodos
anuais (LDO e LOA).
Já se tendo exposto como o Estado
programa e planeja suas atividades, e já tendo sido descritos quais são os
instrumentos utilizados para a destinação dos recursos disponíveis para o
conjunto de tarefas públicas, analisado as funções de cada instrumento, a
elaboração do instrumento de planejamento anual e seu processo legislativo,
além de categorias orçamentárias relevantes (receita, despesa, créditos), chega
o momento de analisar o momento final dessa estrutura de planejamento, que
consiste em transformar o conjunto de diagnósticos e prognósticos, em
atividades materiais e concretas, convertendo as prioridades e o conjunto de
expectativas em realidade, transformando-a nos planos econômico e social.
Aqui reside a importância que será
ressaltada em aulas posteriores, mais ao fim da disciplina, da atividade de
controle e da função dos princípios. Sendo a despesa pública uma atividade
sujeita a um contexto de escassez de recursos que exige, necessariamente, a
definição de prioridades, a ordem constitucional brasileira propôs ao exercício
dessa função de planejamento, atribuída aos Poderes Públicos, um reforço no
sistema de responsabilidade em torno de uma expressão que é recorrente nos
Estados contemporâneos, accountability (prestar contas).
O Estado é responsável perante a
coletiviade e deve dar a destinação que permita o melhor uso com os recursos
que se encontram disponíveis. Temos aqui não só a concretização de objetivos
republicanos, de transparência e de publicidade das ações públicas (a ação
pública deve sê-la, sempre, em público), como a de outros princípios que
vinculam diretamente a Administração Pública, destacando-se dois: o da
moralidade e da eficiência.
O mau uso ou o uso inadequado de
recursos escassos compromete e contribui para a deficiência do exercício das
tarefas de proteção estatais. Recursos escassos não empregados adequadamente,
seguramente conduzirão à falha na execução de serviços e à deficiência na
garantia de qualidade de vida, igual e em níveis mínimos para a coletividade.
Serão serviços que deixarão de ser prestados, qualidade de ensino que não terá
melhoria em seus índices, obras públicas que não serão realizadas, estradas e
obras urbanas que não serão recuperadas, ações de ensino que não receberão
investimentos, serviços que deixarão de ser prestados com qualidade ou que
terão qualidade cada vez mais deficiente, tributos que serão majorados. Deste
contexto é possível reconhecer a necessidade de que, quando os gastos com
elementos sociais têm de ser realizados, o primeiro instrumento para
assegurá-los não pode ser a elevação de carga tributária. Conforme já se
analisou, o excesso no exercício da atividade tributária do Estado possui o
potencial de reduzir o mínimo de existência. Se o Estado deve prestar
comodidades e benefícios para a coletividade, o excesso na atividade tributária
representa exatamente o oposto, na medida em que se retira qualidade de vida,
potencial que é subtraído através da diminuição patrimonial [daí a necessidade
de equilíbrio no exercício do poder de tributar. Tributação não pode
representar subtração de patrimônio, senão sua substituição, na melhor medida
que seja possível, por um equivalente em serviços e utilidades públicas].
A alternativa preferencial para o custeio de prestações e demandas
sociais crescentes deve ser sempre, a diminuição das despesas correntes, obtida
pela gestão eficiente da atividade administrativa. Gastar melhor os recursos
disponíveis, e gastar de forma adequada os recursos, destinando-os segundo as
prioridades definidas pelas leis orçamentárias. O gestor DEVE gastar com estas
prioridades, e DEVE gastar BEM com tais prioridades. O melhor uso dos recursos
disponíveis lhe é exigido segundo o princípio constitucional da eficiência,
fixado no texto do artigo 37,caput, da CRFB de 1988. Este aspecto será
retomado por ocasião da análise do controle da execução orçamentária. Por ora,
é suficiente analisar como estas despesas, estas prioridades programadas se
convertem, concretamente, em atividades materiais.
A execução orçamentária.
Quando examinamos o tema execução
orçamentária, temos de ter em mente que, uma vez definida a estrutura da
organização das receitas e das despesas, segundo um conjunto específico de
prioridades que precisa ser cumprido, seja em um interstício de quatro anos,
seja em um interstício anual, a próxima fase implica a realização das despesas
previstas por estas leis orçamentárias. As leis orçamentárias apenas prevêem
prioridades que se CONVERTERÃO em despesas, mas ainda não representam custos ou
gastos. A LOA sendo o último elemento da estrutura de programação iniciada com
um PPA, apenas AUTORIZA a realização de DESPESAS, e prevê suas FONTES,
indicando os recursos correspondentes, alocados na forma de DOTAÇÕES, ou
CRÉDITOS. Como estas despesas serão realizadas? De que forma os recursos serão
liberados para o seu custeio? Disso trata, em essência, a execução
orçamentária. Seu primeiro aspecto compreende, portanto, a PROGRAMAÇÃO DAS
DESPESAS PÚBLICAS.
A programação das despesas públicas.
Por programação das despesas devem
ser compreendidos os mecanismos responsáveis por racionalizar a liberação dos
recursos financeiros necessários ao custeio de cada um dos programas vinculados
às unidades orçamentárias, através da compatibilização entre o ritmo da
realização das despesas previstas, segundo a probabilidade de arrecadação.
Desta necessidade decorre a justificação das regras enunciadas ao longo dos
artigos 47 a 50, da Lei n. 4.320/64. Estes dispositivos fixam que a programação
se faz mediante a definição de cronograma que precisa considerar a data efetiva
em que os recursos estarão disponíveis para a unidade orçamentária. Esta
disponibilidade constitui pressuposto para a aplicação dos recursos e para a
definição de quando as despesas poderão ser realizadas.
É pressuposto da realização de
qualquer despesa que tenha sido autorizada pela lei orçamentária anual, que
APENAS estabelece os MONTANTES globais para cada uma delas, durante todo o
exercício, que existam recursos disponíveis no momento de sua execução.
Neste sentido o artigo 47, caput,
da Lei n. 4.320/64 faz referência a uma forma de planejamento através de cotas
trimestrais que serão utilizadas por cada unidade orçamentária e nada mais.
Neste sentido, cumpre enfatizar que a
programação da despesa sofreu uma significativa revisão conceitual, decorrente
do texto do artigo 8º, da LC n. 101/2000, que tem a seguinte redação:
“Art. 8o Até trinta
dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de
diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do
inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a
programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados
a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto
de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o
ingresso.”
Os artigos 47 a
50 da lei n. 4.320/64 previam um objetivo bastante diferenciado daquele que é
proposto pelos artigos 8º a 10, da LC n. 101/2000, em relação ao conceito de
programação. Naquela primeira lei, a noção de programação propunha tão somente
prevenir défices de caixa, não permitir a insuficiência de recursos para o
custeio das despesas autorizadas [assegurar a existência e a suficiência dos
recursos destinados ao custeio das despesas] e, nada mais. A LC n. 101/2000
propôs orientação bastante mais abrangente, enfatizando referências como
planejamento, programação e gestão fiscal responsável, ao mesmo tempo em que
reforçou a necessidade de que esse planejamento e essa programação tivessem por
finalidade, prevenir as conseqüências de eventual desequilíbrio financeiros, o
acúmulo de restos a pagar, e o comprometimento de receitas dos próximos
exercícios.
Como isto se fez
possível? Fundamentalmente através dos instrumentos vinculados à LDO e já
descritos, a saber: dos anexos de metas e de riscos fiscais. Através destes
dois anexos e, principalmente, do Anexo de Metas fiscais, a execução
orçamentária terá que ser demonstrada bimestralmente em relatórios, avaliada a
cada quatro meses, no tocante ao cumprimento das metas previstas, ao mesmo
tempo em que deverá se realizar a programação por meio de cronograma
de desembolsos mensais (artigos 4º, 8º, 9º e § 4º, todos da LC n. 101/2000).
Portanto, temos
distinções essenciais entre a orientação fixada pela LC n. 101/2000 e pela lei
n. 4.320/64, sendo estas as principais:
a) a programação se faz em
cronograma mensal de desembolso de despesas mensal, e não em cotas trimestrais;
b) a execução das despesas
deve ser demonstrada em relatório bimestral;
c) a avaliação da execução se
faz a cada quadrimestre, sobre o cumprimento das metas fiscais que foram
previstas no Anexo de Metas fiscais da LDO;
Sentido amplo e
sentido estrito do conceito de programação orçamentária.
Em SENTIDO
AMPLO, programação orçamentária pode ser compreendida como o conjunto de todos
os instrumentos de programação e de planejamento previstos pela ordem jurídica
nacional.
Em SENTIDO
ESTRITO, programação apenas alcança os ATOS previstos na lei n. 4.320/64 e na
LC n. 101/2000. Qual a distinção? Nesta perspectiva estrita, programação
orçamentária se limitaria ao cumprimento do que preceitua, hoje, o artigo 8º,
da LC n. 101/2000: após trinta dias da aprovação da LOA, o Poder Executivo terá
de elaborar a programação financeira e cronograma de desembolso mensal, tendo
por objetivo, assegurar que as metas fiscais previstas pela LDO sejam
atingidas.
O cronograma de
desembolso é apenas uma das manifestações da PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA, sendo
esta, o conjunto de TODAS as atividades que permitam prever o comportamento da
receita, destinadas a consolidar os cronogramas de desembolso e estabelecer o
fluxo de caixa.
Os objetivos da fixação das cotas no cronograma de
desembolso.
Muito embora os
artigos 47 e 48 da lei n. 4320/64 façam referência às cotas trimestrais, a
programação orçamentária é realizada segundo cronograma mensal, conforme o
texto do artigo 8º, da LC n. 101/2000.
Entretanto, não
devem ser desconsiderados os objetivos que foram fixados pelo artigo 48 daquele
primeiro texto normativo, em relação aos objetivos das cotas [agora mensais]
que precisam ser definidas pelo Poder Executivo. Este cronograma mensal de
desembolso definido pelo artigo 8º, da LC n. 101/2000 tem por principal
objetivo ORGANIZAR A PREVISÃO DE SAÍDA/DESTINAÇÃO DE RECURSOS. O cronograma
fixa, portanto, quantitativamente, e periodicamente [a cada mês], os saques que
serão realizados perante a conta única do tesouro, de acordo com a adaptação do
fluxo de execução à previsão dos recursos.
Nesta composição
entre a lei n. 4320/64 e a LC n. 101/2000, podem ser enumerados quatro
objetivos:
a) prevenir défices futuros,
através de ações capazes de impedir o acúmulo de retos s pagar e o ajuste de
compromissos que poderiam comprometer receitas futuras, sendo reforçado,
portanto, o compromisso com o equilíbrio financeiro.
b) elaboração dos cronogramas
de desembolso;
c) fixar fluxo de caixa e
ajuste na execução do orçamento;
d) fixação de limites para os
saques perante a conta única do tesouro;
Os créditos
adicionais na programação orçamentária.
O artigo 49 da
lei n. 4.320/64 fixa a obrigação de que a programação preveja todas as
receitas, incluídos os créditos adicionais e extra-orçamentários.
O OBJETIVO deste
dispositivo foi assegurar a exposição da REALIDADE na execução da programação
orçamentária.
Mesmo que os
créditos adicionais [suplementares, especiais e extraodinários] não estejam
previstos na LOA aprovada [que pode conter, conforme já analisado nos
princípios orçamentários, apenas a autorização para sua abertura], a
PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA. O mesmo ocorre com operações extra-orçamentárias,
[operações de crédito realizadas pelos poderes públicos não são receitas
extra-orçamentárias se previstas no orçamento, conforme orienta o artigo 57, da
Lei n. 4.320/64], sendo estas todos os ingressos não previstos no orçamento e
que sejam transitórios ou eventuais.[1]
A fixação de
limite e a revisão das cotas mensais.
Neste aspecto
vale ressaltar que a programação orçamentária é flexível e pode ser revista,
mesmo que tenham sido fixadas as prioridades pela LOA, e esta tenha de cumprir
metas e diretrizes da LDO e do PPA.
Já foi
mencionado que, de acordo com a realização ou não dos eventos presentes nos
diagnósticos e prognósticos de metas e riscos fiscais constantes da LDO e,
diante de eventos financeiros que não podem ser previstos pela LOA (alienações,
v.g), a realidade da LOA poderá ser transformada, e esta transformação
dependerá, necessariamente da avaliação do cumprimento das metas, e dos
cronogramas de execução. Estes precisam ser publicados bimestralmente, conforme
já referido anteriormente.
A realização dos
eventos previstos no anexo de riscos fiscais, e a não realização do diagnóstico
realizado no anexo de metas fiscais autoriza a revisão e a alteração da
programação financeira.
Qual é o
objetivo desta avaliação? Assegurar a adoção de alternativas capazes de
permitir a execução da programação orçamentária. Neste sentido, o texto do
artigo 9º da LC n. 101/2000 é claro ao prever expressamente a possibilidade de
avaliação, revisão e alteração da programação anual enunciada na LOA,
vinculada, ressalte-se, à constatação e à demonstração, após realizada a a avaliação,
de que as metas não foram atingidas ou que os eventos de riscos ocorreram.
Assim, o artigo
9º, caput, e seu § 1º preceitua que, ao final de dois meses,
verificando-se o não cumprimento das metas diagnosticadas, cada Poder poderá
limitar o empenho em relação ao montante que seja necessário, nos próximos
trinta dias, enquanto for necessário para o restabelecimento da receita que foi
prevista na LOA.
Se o
restabelecimento for parcial, cada dotação reduzida será restabelecida
proporcionalmente. Ficam excluídas da autorização de restrições, as despesas
constitucionais [como aquelas com as ações de ensino e educação, as despesas
com o serviço da dívida, e todas as que expressamente tenham sido excluídas
pela LOA], conforme define o § 2º, do mesmo dispositivo.
Temos aqui o que
se convencionou denominar como contingenciamento dos recursos
vinculados às unidades orçamentárias, decorrente, portanto, da demonstração de
que as EXPECTATIVAS expostas na LOA não se realizaram.
O § 4º, do mesmo
artigo 9º prevê, além do dever de publicação bimestral dos resultados, o de
avaliação quadrimestral dos mesmos.
Esta é a redação
dos dispositivos referidos:
“Art. 9o Se
verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público
promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias
subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os
critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o No caso de
restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das
dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às
reduções efetivadas.
§ 2o Não serão objeto de
limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do
ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as
ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
[...]
§ 4o Até o final dos meses
de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o
cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na
comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou
equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.”
A realização das
despesas.
A matéria
encontra-se regulada pelo artigo 58 a 64 da lei n. 4.320/64, sendo relevante em
nosso programa descrever as fases do procedimento pelo qual um determinado
gasto público é efetivamente concretizado.
Em primeiro
lugar deve ser destacada a figura do ORDENADOR DE DESPESAS. Cabe ao ordenador
realizar juízo sobre a conveniência e a oportunidade de que o gasto seja realizado
pela unidade orçamentária. Esta autoridade administrativa deve considerar,
necessariamente, o texto dos artigos 15, 16 e 17, os quais definem como as
despesas podem ser realizadas, além de também definirem o perfil da legalidade
dessas despesas.
A realização de
um gasto público começa com um ato denominado empenho.
Não há despesa
sem empenho e este deve anteceder a despesa (artigo 60, lei n. 4.320/64). O
empenho tem por função externar e tornar público qualquer compromisso estatal
perante particulares em relação a obrigações que terão de ser cumpridas ao
longo do exercício financeiro em que foram contraídas. O empenho AUTORIZA a
realização da despesa, impõe a RESERVA dos valores vinculados a dotação
orçamentária específica, vinculando-os agora, à obrigação contraída e gera a
OBRIGAÇÃO de pagar. Do ato de empenho decorre a emissão de documento chamado
nota de empenho, que especificará, no mínimo:
a) a despesa;
b) o
destinatário da despesa;
c) o montante
reservado à despesa;
d) que dotação
responderá pela despesa;
Estes são
ELEMENTOS da nota de empenho e esta é a PRIMEIRA fase do processo de realização
da despesa pública.
As demais fases
compreendem:
a) Liquidação da
despesa;
b) Emissão de
ordem de pagamento;
c) Pagamento da
despesa;
Reservado o
valor destinado à despesa, o ordenador de despesa terá de verificar se os
documentos apresentados são capazes de confirmar materialmente a despesa. O
artigo 63 aponta que devem ser verificados na fase de liquidação:
a) a origem e o
objeto da despesa;
b) o valor exato
a ser pago;
c) o
destinatário do pagamento;
Confirmada a
materialidade da despesa, o ordenador emite, então, decisão (despacho)
determinando o pagamento da despesa, sendo esta, a ordem de pagamento (artigo
64), que ainda não representa o efetivo pagamento, sendo apenas esta o ato
responsável pela extinção da obrigação.
Indicações
bibliográficas
CONTI, José
Mauricio. (Coord.). Orçamentos públicos. A Lei 4.320/1964
comentada. São Paulo: RT, 2008.
CREPALDI, Sílvio
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Forense, 2009.
FURTADO, J. R.
Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Fórum,
2009.
OLIVEIRA, Régis
Fernandes de. Curso de direito financeiro. São Paulo: RT, 2006.
PINTO, Antônio
Luiz de Toledo et al. Código Tributário, Processo Civil e Constituição
Federal. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
[1] São o que, em contabilidade se classifica
como ARO (Operações de Crédito por Antecipação de Receita). Temos aqui
alienações de bens, depósitos, fianças, cauções, como os principais exemplos.
No caso das alienações, temos ali receitas públicas originárias, não-tributárias
e extra-orçamentárias porque, muito embora o produto constitua receita, essa
receita não podia se prevista na LOA porque não se podia prever esta operação
negocial. Mas quando realizada, o ingresso da receita, mesmo ausente da LOA,
deve constar da programação financeira, portanto, do cronograma de desembolso
mensal, diante da necessidade de que aquela (programação) reflita a realidade
financeira da unidade orçamentária.