Tema: A elaboração da proposta orçamentária. A tramitação legislativa
1. A elaboração da proposta orçamentária.
Já registramos que a proposta orçamentária e, sendo mais específico, a
proposta de LOA, está situada em uma fase administrativa do processo de sua
elaboração. Também já foi mencionado que a proposta de LOA é apresentada pelo
chefe do Poder Executivo através de mensagem, que será submetida à apreciação
da função legislativa. Esta mensagem, que proporá o projeto de lei para o
orçamento anual, representa uma estrutura de planejamento e de programação que
deve estar, necessariamente, vinculada a duas outras estruturas de programação
que a antecedem: o PPA e a LDO.
Sendo assim, a elaboração de uma proposta orçamentária é o resultado de
uma estrutura prévia de organização e de planejamento, a qual permitirá expor,
ano a ano, o conjunto das escolhas sobre as prioridades públicas, que terá de
ser atendido em cada ano, e a relação entre a previsão das receitas e as
autorizações de despesas vinculadas ao atendimento daquelas prioridades
definidas. Devemos ter em mente que a elaboração da proposta orçamentária, ou
da LOA, implica situar esta atividade no contexto de um processo, e aquela
(LOA), como o resultado de uma estrutura de PLANOS, que ORDENAM e PREPARAM a
construção da proposta orçamentária, que é ANUAL.
Passemos a expor como a proposta de LOA se insere nessa estrutura de
planejamento, que tem início com o PPA (Plano Plurianual).
2. Os planos e o PPA.
Temos aqui uma primeira observação que deve ser realizada, no sentido de
expor as divergências entre a estrutura exposta no capítulo II, da Lei n.
4.320/64, e o texto do artigo 165, da CRFB de 1988, mais especificamente entre
o artigo 23 daquela lei e a norma constitucional referida.
Isso se deve porque, o texto da Lei n. 4.320/64 fixava a organização
preparatória da proposta orçamentária como o resultado de um conjunto de
quadros trienais de receitas e de despesas, que teriam de ser aprovados por um
decreto do chefe do Poder Executivo (artigo 23).
Esse modelo foi substituído pela estrutura prevista no artigo 165, § 1º
da CRFB (o PPA) e pelos chamados Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais
que têm de fazer parte da LDO. Estes anexos foram previstos pelo artigo 4º, §§
1º, 2º e 3º, da LC n. 101/2000 (LRF), conforme se afere do destaque:
“Art. 4o A lei de
diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do
art. 165 da Constituição e:
[...]
§ 1o Integrará
o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais,
em que serão estabelecidas metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e
primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se
referirem e para os dois seguintes.
§ 2o O Anexo conterá, ainda:
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia
de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as
fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com
as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos
últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos
com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores
públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e
da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.”
§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias
conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados
os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se
concretizem. (destacou-se e grifou-se).
O principal objetivo desses anexos de metas (que são, de certo modo,
outras espécies de planos que compõem a estrutura de planejamento e de programação
da ação de governo) é:
a) para o de
metas fiscais: propor um prognóstico (previsão) para a atividade fiscal do
Estado, tendo por principais instrumentos a fixação da metas para o ano em que
é proposto e para os dois exercícios seguintes; a análise sobre a evolução do
patrimônio líquido, tendo como base os três últimos exercícios e a situação
financeira e atuarial de todos os fundos e programas estatais, já consideradas
as hipótese de renúncia de receita (este conceito está previsto no artigo 14, §
1º, da LC n. 101/2000).
b) para o de
riscos fiscais: demonstrar as hipóteses de eventos contingentes ou não, que
sejam capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, e expor as medidas
que poderiam remover estes riscos no caso em que viesse ocorrer.
3. A LDO e as despesas com pessoal
O artigo 169 da CRFB prevê que deverão ser observados limites para sua
realização no âmbito da União, Estados, Distrito-federal e dos municípios.
Estes limites estão fixados pela LC n. 101/2000. De outro modo, o § 1º do mesmo
texto [inciso I e II] prevê que quaisquer despesas decorrentes de vantagem,
aumentos, criação de cargos, empregos, funções, contratação de pessoal pela
Administração direta ou indireta só podem ser realizadas se: a) houver prévia
dotação e que seja suficiente para atender a despesa projetada; b) se a LDO
contiver autorização específica para a concessão do aumento, para a criação dos
cargos, empregos ou funções, para a contratação de pessoal, para a concessão
das vantagens. Esta autorização não é necessária para o caso de empresas
públicas ou sociedades de economia mista (artigo 169, § 1º, inciso II, CRFB).
O PPA, conforme já foi mencionado, é uma das leis orçamentárias
previstas pela estrutura de programação definida pela CRFB, que deve prever as
diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública para as despesas
de capital e para as que decorram de programas de duração continuada. Ressalte-se
que, a atividade de fixação dessas diretrizes, objetivos e metas deve ser
sempre realizada de forma regionalizada, de modo a assegurar que, através dos
orçamentos, o Estado possa exercer iniciativas capazes de reduzir as
desigualdades regionais, sendo este um dos objetivos da República.
Quando este Plano (o PPA) deve ser apresentado? Uma vez que a lei n.
4.320/64 não o fixou, e na ausência da LC referida pela CRFB em seu artigo 165,
§ 9º, inciso I, a referência a ser utilizada é o texto do artigo 35, § 2º,
inciso I do ADCT, que assim prevê:
“Art. 35 [...]
[...]
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art.
165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até
quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento da sessão legislativa;”
Conforme pode ser aferido do texto transcrito, cada novo PPA SOMENTE tem
o INÍCIO de sua vigência no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do
Poder Executivo. Seu projeto deve ser submetido ao poder legislativo até o
último dia do mês de agosto do primeiro exercício financeiro e
deve ser DEVOLVIDO àquela autoridade até o dia 22 de dezembro do mesmo
exercício financeiro em que foi encaminhado, conforme previsto pela norma
contitucional já transcrita, e pelo artigo 57, caput, da CRFB.
Observe que estes prazos foram fixados para a União e não necessariamente têm
de ser reproduzidos pelas Constituições estaduais e pelas leis orgânicas
municipais, que podem propor prazos diferenciados, desde que preservem a mesma
estrutura de planejamento: lei que deve ser encaminhada no primeiro ano de
mandato do novo chefe do Executivo, que tem o termo inicial de sua vigência no
segundo ano e termo final no primeiro do próximo mandato. Tem vigência,
portanto, de QUATRO ANOS.
Em relação ao encaminhamento do projeto de PPA pelo governador do Estado
de Mato Grosso, o prazo é o mesmo fixado pela CRFB, a saber, o dia 30 de agosto
do primeiro exercício financeiro do gestor eleito, conforme se encontra fixado
pelo artigo 164, § 6º, inciso I, da Constitução Estadual.
IMPORTANTE: O mesmo ocorre em relação aos prazos da LDO e da LOA, que ainda têm
sua disciplina realizada pelo artigo 35, § 2º, do ADCT, prevendo em seus
incisos II e III, que serão descritas ao fim desta aula.
4. O PPA, a LDO, os planos, projetos, programas, ações e
atividades.
O PPA propõe instrumento de planejamento que fixará, basicamente, as
diretrizes e metas para investimentos e para os programas de duração continuada
em um período de quatro anos. Sendo assim, o grau de programação é bastante
abrangente e se reporta, essencialmente, à fixação de referências estratégicas
para a ação governamental nesse período.
Ao menos no plano da União, sua elaboração: 1) tem início na definição
de quais serão as orientações estratégicas de governo, chamadas de OEG. Aqui
temos a definição das PRIORIDADES, que terão origem, em princípio, naquele
conjunto de propostas que foram apresentadas pelo candidato eleito. A partir
das escolhas entre o conjunto de prioridades, serão fixados os instrumentos a
partir dos quais será possível cumprir essas prioridades, de acordo com os
recursos e meios que se encontrem à sua disposição.
Definidas as OEG: 2) cada Ministério (no caso dos Estados, cada
Secretaria de Estado) estabelecerá os objetivos para cada setor, partindo daqui
a definição das políticas públicas que sejam necessárias para viabilizar
aquelas prioridades e os objetivos setoriais aqui definidos.
Outra etapa relevante: 3) deve ser elaborado o cenário fiscal que fixará
o contexto a partir do qual será possível desenvolver os objetivos e as
políticas definidas. O cenário fiscal tenta reproduzir, de forma estimativa, o
conjunto de informações sobre a disponibilidade dos recursos para a
apresentação do PPA. Define o que efetivamente SERIA possível propor através do
PPA para os próximos quatro anos. A função mais relevante desta etapa está em
definir, de forma estimativa, quais dos objetivos propostos pelo candidato
seriam passíveis de realização e, sendo assim, de definição na condição de
prioridade da ação governamental.
A partir destas etapas é que poderão ser propostos os PROGRAMAS
governamentais, que são objeto de disciplina no artigo 25, da lei n. 4.320/64.
5. Os programas de governo.
A lei n. 4.320/64 os trata como programas de trabalho, os quais têm seu
conceito definido em cada LDO, sendo este o instrumento a partir do qual o
exercício das prestações estatais pode ser concretizado. Cada PROGRAMA deve
conter um objetivo a ser atingido. O objetivo representa o que é que se
pretende modificar e o que é necessário para que este evento aconteça.
O PROJETO compreende o conjunto de operações, em um determinado período
de tempo, destinado a permitir a realização do objetivo de um programa. Seu
produto final é sempre a expansão de uma ação de governo.
A ATIVIDADE compreende o mesmo conjunto de operações, que sejam contínuas
e permanentes, destinadas a atingir UM objetivo do PROGRAMA.
Cada programa, conforme poderemos identificar na LOA de 2009 do Estado
de Mato Grosso, tem um nome, que identifica o órgão ou unidade responsável, o
público-alvo, que tipo de ações (atividades) serão utilizadas, que produtos
serão obtidos, metas a serem alcançadas, e a dotação destinada ao atendimento
do programa. As metas são exatamente o RESULTADO esperado com a realização de
cada programa, conforme se encontra definido pelo próprio texto do artigo 25,
Parágrafo Único, da Lei n. 4.320/64.
Todos os programas, projetos, atividades e ações previstas em LOAs
deverão ser compatíveis com as regras para sua elaboração, que são definidas na
LDO, regras estas como as que foram descritas anteriormente e que definirão,
principalmente, como as propostas orçamentárias poderão ser apresentadas
inclusive pelos demais poderes.
IMPORTANTE: Muito embora o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria
Pública detenham autonomia financeira, suas propostas orçamentárias são
elaboradas de acordo com os limites que tenham sido fixadas entre si na LDO.
Apenas a título de exemplo, no caso da União, estes limites são geralmente
fixados pelas LDOs como o conjunto das dotações do exercício anterior.
Desse modo, não se tem como orientação para o planejamento orçamentário,
na ordem jurídica brasileira, a admissão da noção de orçamento base zero, pelo
qual, a cada ano se deveria justificar cada despesa para que as dotações
pudessem ser fixadas e para que os recursos solicitados pudessem ser
atribuídos. Parte-se, em geral, do orçamento anterior já aprovado, que pode ou
não receber acréscimos, de acordo com as disponibilidades financeiras do
momento.
Fixadas as diretrizes e objetivos de longo prazo no PPA, as diretrizes para
a elaboração da proposta orçamentária, em uma LDO, que deverá conter,
inclusive, as metas e prioridades para o próximo exercício financeiro, poderá
então ser apresentada a LOA. Cada órgão setorial da estrutura de governo deve
elaborar propostas parciais, setoriais, que serão encaminhadas ao órgão
central, que as consolidará, sempre procurando preservar o que consta do PPA e
da LDO no que tange à compatibilidade dos programas propostos com a situação da
política econômico-financeira do momento e com os programas de trabalho do
governo.
IMPORTANTE: Quando se trata aqui de propostas setoriais, estamos fazendo
referência também às propostas elaboradas pelos poderes e pelas entidades que
detenham autonomia financeira, que deverão propô-las de acordo com os limites
fixados na LDO (artigos 99, § 1º, em relação ao Poder Judiciário; 127, § 3º em
relação ao MP, e; 134, § 2º, sobre a Defensoria Pública) e serão consolidadas
na proposta de LOA, consolidada pelo órgão central de planejamento.
6. A fase legislativa da elaboração da proposta orçamentária.
A iniciativa legislativa de TODAS as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA)
está reservada ao chefe do Poder Executivo, sendo de sua iniciativa privativa a
apresentação dos respectivos projetos de lei, conforme orienta o artigo 84,
inciso XXIII, da CRFB.
Deve submetê-las perante o Parlamento, nos seguintes prazos, definidos
pelo artigo 35, § 2º, inciso I a III, do ADCT, que segue transcrito:
“Art. 35 [...]
§ 2º - Até a
entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II,
serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado
até quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa;”
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado
até oito meses e meio antes do encerramento do
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro
período da sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento da sessão legislativa.”
No Estado de Mato Grosso, o artigo 164, § 6º, inciso I a III, da
Constituição Estadual, sendo esta a sua redação:
“Art. 164 [...]
[...]
§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, de diretrizes orçamentárias
e do orçamento anual serão enviados ao Poder Legislativo, pelo Governador do
Estado, nos seguintes prazos:
(Alterado pela EC 29, de 2004.)
I - projeto de lei do Plano Plurianual, até 30
de agosto do primeiro anodo mandato do Governador;(Alterado pela EC 50,
de 2007)
II - projeto de lei de diretrizes orçamentárias,
anualmente, até 30 de maio;
III - projeto de lei do orçamento anual, até 30
de setembro.”
Portanto, temos a seguinte relação:
a)
PPA : encaminhamento até o dia 30 de agosto do primeiro ano de mandato do
novo chefe do executivo, devendo ser devolvido para sanção até o dia 22 de
dezembro;
b)
LDO : encaminhamento até o dia 15 de abril do exercício anterior ao que
terá vigência, devendo ser devolvido para sanção até o dia 30 de junho
[primeiro período da sessão legislativa];
c)
LOA : encaminhamento até o dia 30 de agosto do exercício anterior ao que
terá vigência, devendo ser devolvido para sanção até o dia 22 de dezembro;
IMPORTANTE: No Estado de Mato Grosso, os prazos são distintos para o
encaminhamento da LDO e da LOA. Para a primeira lei orçamentária o prazo é o
dia 30 de maio (15 de abril para o presidente da república), e para a lei
orçamentária anual, a Constituição Estadual fixa como termo final, o dia 30 de
setembro (30 de agosto para o presidente da república).
Portanto, na sequência de encaminhamento dos projetos de lei, temos:
LDO, PPA e LOA, muito embora o PPA proponha as diretrizes e metas para as
despesas de capital e de duração continuada. O mesmo ocorre no âmbito do Estado
de Mato Grosso, com a distinção relacionada aos prazos para seu encaminhamento.
Assim, temos que, em um novo mandato, o primeiro ano terá
a conclusão de um PPA já aprovado pelo mandatário que o precedeu.
Terá uma LDO já encaminhada pelo mesmo mandatário, no ano anterior, e terá uma
LOA igualmente encaminhada por aquele mandatário. Só poderá exercer poderes de
planejamento pleno sobre recursos financeiros no segundo ano de seu
mandato. Notem que, o prazo de devolução para sanção é o mesmo para todas as
leis orçamentárias, mas a LDO precede todas as outras, sendo que o PPA é aquele
instrumento que programa, com maior grau de abstração, diretrizes sobre
despesas de capital (sendo os investimentos uma espécie das mesmas) e as
despesas de caráter continuado, e a LDO fixa as diretrizes concretas para a
elaboração da LOA, bem como expõe os programas de governo que serão
contemplados e como deverão ser organizados na LOA. Sendo assim, a
primeira lei a ser encaminhada é a LDO. Os programas (do próximo exercício) e
outros (para três outros exercícios) serão integrados ao PPA. A LOA será
encaminhada em agosto, no mesmo prazo do PPA, e concretizará as despesas de
capital que foram descritas na LDO, além de toda a programação orçamentária
específica para o próximo execício financeiro, obedecendo sempre as orientações
fixadas pela LDO e as diretrizes propostas pelo PPA, nos limites das funções
que se encontram vinculadas a cada uma destas leis.
Uma vez proposto o projeto de lei orçamentária, será apreciado por uma
comissão mista permanente no âmbito do Congresso Nacional, a qual emitirá
parecer, que será submetido ao Plenário de ambas as casas do Congresso Nacional
para votação (artigo 166, caput e § 1º, CRFB).
IMPORTANTE: Não é admissível a proposição de matéria orçamentária através de
medidas provisórias, conforme definido pelo artigo 62, § 1º, inciso I, d, da
CRFB. Esta vedação alcança o PPA, a LDO, a LOA, créditos especiais e
suplementares, apenas admitindo que créditos extraordinários possam ser
autorizados, exceção que consta do próprio texto referido.
Por outro lado, o chefe do poder executivo ainda poderá encaminhar
substitutivo que modifique o texto já encaminhado, desde que ainda não
tenha sido iniciada a votação na comissão mista, da parte do texto
modificado (artigo 166, § 5º, da CRFB).
7. As emendas parlamentares
As emendas serão apresentadas pelos parlamentares na Comissão mista e
também serão objeto de parecer, sendo apreciadas pelo plenário de ambas as
casas do Congresso Nacional (artigo 165, § 2º, CRFB). Estas emendas somente
serão permitidas se atendidas as condições fixadas pelo artigo 166, § 3º,
inciso I, II e III, a saber:
a)
compatibilidade da emenda com o PPA e com a LDO;
b) indicação
dos recursos necessários, que somente poderão ter origem na anulação de
despesa, não sendo possível anular despesas relacionadas ao serviço da dívida,
pagamento de pessoal e encargos, e as transferências constitucionais;
c) correções
de erros ou omissões ou do texto do projeto de lei.
IMPORTANTE: Não é possível que de uma emenda parlamentar decorra elevação de
despesa.
IMPORTANTE: A estrutura orçamentária é, simplesmente, uma estrutura lógica:
a) Primeiro, deve-se apontar o que se pretende fazer; (Pretensão,
objetivo)
b) Segundo, o que é necessário para se atingir aquele objetivo;
(Programa)
c) Até que ponto é possível atingir aquele objetivo; (Viabilidade
econômica/cenário e estado atual da economia);
8. As hipóteses de resolução para o fenômeno da anomia
orçamentária.
Se o Poder legislativo não devolve a proposta aprovada para sanção nos
prazos fixados pelo artigo 35, § 2º, da CRFB o chefe do executivo terá ou não
orçamento disponível para executar seus programas de governo?
Se o Poder legislativo não devolve para sanção ou, se o faz, mas o
Executivo deixa de sancionar o texto, teremos (formalmente) hipótese de
ausência de lei orçamentária, pois a CRFB de 1988 não previu, ao exemplo do
texto das Constituições de 1946 e de 1967, as figuras da prorrogação da lei
orçamentária anterior, ou da aprovação/promulgação pelo decurso de prazo. Nesse
caso, as soluções vem sendo atribuídas pelas próprias LDOs. No caso da União,
diante a ausência de sanção pelo chefe do Poder Executivo (LDO de 2008, artigo
72), somente as despesas que constituírem obrigações constitucionais ou legais,
bolsas de estudos, despesas inadiáveis, contratações temporárias, poderão ser
realizadas, até a aprovação e encaminhamento pelo Poder Legislativo.
Outra forma de se prevenir a hipótese de anomia orçamentária, diante da
omissão do texto da CRFB de 1988, que não prevê a alternativa de prorrogação da
lei orçamentária já aprovada, ou mesmo, a autorização para despesas inadiáveis
(solução que decorre das LDOs e, portanto, de que essa escolha seja expressa em
cada exercício financeiro, por iniciativa dos chefes do poder executivo, nos
âmbitos federal, estadual e municipal), consiste nas restrições ao número de
apresentação de emendas por iniciativa dos parlamentares. Estas restrições
encontram-se previstas pelo texto da Resolução n. 01/2007, do Congresso
Nacional.
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