AULA 15

Tema: Execução orçamentária: Programação da despesa e realização da despesa.

SÍNTESE DAS AULAS ANTERIORES: Já foi dito que a atividade financeira do Estado não é uma atividade vinculada a vontades ou escolhas arbitrárias do gestor público, ou do ocupante do cargo político, e que se realiza em um período de quatro anos. Está vinculada a uma atividade de programação e de planejamento, que também não depende exclusivamente de um único instrumento, senão de uma estrutura de planejamento, composta por leis orçamentárias, cada qual com uma função específica e bem definida, mas que, em última análise, indicam uma determinada forma de organização das receitas e das despesas e, principalmente, escolhas que representam sentidos determinados para políticas públicas. Indicam e reproduzem, em última análise como as necessidades públicas serão concretizadas nesse período, de acordo com os recursos disponíveis, necessidades variáveis uma vez que sua escolha está convertida em prioridades que devem estar contempladas previamente para um período de quatro anos (PPA) e para períodos anuais (LDO e LOA).

Já se tendo exposto como o Estado programa e planeja suas atividades, e já tendo sido descritos quais são os instrumentos utilizados para a destinação dos recursos disponíveis para o conjunto de tarefas públicas, analisado as funções de cada instrumento, a elaboração do instrumento de planejamento anual e seu processo legislativo, além de categorias orçamentárias relevantes (receita, despesa, créditos), chega o momento de analisar o momento final dessa estrutura de planejamento, que consiste em transformar o conjunto de diagnósticos e prognósticos, em atividades materiais e concretas, convertendo as prioridades e o conjunto de expectativas em realidade, transformando-a nos planos econômico e social.

Aqui reside a importância que será ressaltada em aulas posteriores, mais ao fim da disciplina, da atividade de controle e da função dos princípios. Sendo a despesa pública uma atividade sujeita a um contexto de escassez de recursos que exige, necessariamente, a definição de prioridades, a ordem constitucional brasileira propôs ao exercício dessa função de planejamento, atribuída aos Poderes Públicos, um reforço no sistema de responsabilidade em torno de uma expressão que é recorrente nos Estados contemporâneos, accountability (prestar contas).

O Estado é responsável perante a coletiviade e deve dar a destinação que permita o melhor uso com os recursos que se encontram disponíveis. Temos aqui não só a concretização de objetivos republicanos, de transparência e de publicidade das ações públicas (a ação pública deve sê-la, sempre, em público), como a de outros princípios que vinculam diretamente a Administração Pública, destacando-se dois: o da moralidade e da eficiência.

O mau uso ou o uso inadequado de recursos escassos compromete e contribui para a deficiência do exercício das tarefas de proteção estatais. Recursos escassos não empregados adequadamente, seguramente conduzirão à falha na execução de serviços e à deficiência na garantia de qualidade de vida, igual e em níveis mínimos para a coletividade. Serão serviços que deixarão de ser prestados, qualidade de ensino que não terá melhoria em seus índices, obras públicas que não serão realizadas, estradas e obras urbanas que não serão recuperadas, ações de ensino que não receberão investimentos, serviços que deixarão de ser prestados com qualidade ou que terão qualidade cada vez mais deficiente, tributos que serão majorados. Deste contexto é possível reconhecer a necessidade de que, quando os gastos com elementos sociais têm de ser realizados, o primeiro instrumento para assegurá-los não pode ser a elevação de carga tributária. Conforme já se analisou, o excesso no exercício da atividade tributária do Estado possui o potencial de reduzir o mínimo de existência. Se o Estado deve prestar comodidades e benefícios para a coletividade, o excesso na atividade tributária representa exatamente o oposto, na medida em que se retira qualidade de vida, potencial que é subtraído através da diminuição patrimonial [daí a necessidade de equilíbrio no exercício do poder de tributar. Tributação não pode representar subtração de patrimônio, senão sua substituição, na melhor medida que seja possível, por um equivalente em serviços e utilidades públicas].

A alternativa preferencial para o custeio de prestações e demandas sociais crescentes deve ser sempre, a diminuição das despesas correntes, obtida pela gestão eficiente da atividade administrativa. Gastar melhor os recursos disponíveis, e gastar de forma adequada os recursos, destinando-os segundo as prioridades definidas pelas leis orçamentárias. O gestor DEVE gastar com estas prioridades, e DEVE gastar BEM com tais prioridades. O melhor uso dos recursos disponíveis lhe é exigido segundo o princípio constitucional da eficiência, fixado no texto do artigo 37,caput, da CRFB de 1988. Este aspecto será retomado por ocasião da análise do controle da execução orçamentária. Por ora, é suficiente analisar como estas despesas, estas prioridades programadas se convertem, concretamente, em atividades materiais.

A execução orçamentária

Quando examinamos o tema execução orçamentária, temos de ter em mente que, uma vez definida a estrutura da organização das receitas e das despesas, segundo um conjunto específico de prioridades que precisa ser cumprido, seja em um interstício de quatro anos, seja em um interstício anual, a próxima fase implica a realização das despesas previstas por estas leis orçamentárias. As leis orçamentárias apenas prevêem prioridades que se CONVERTERÃO em despesas, mas ainda não representam custos ou gastos. A LOA sendo o último elemento da estrutura de programação iniciada com um PPA, apenas AUTORIZA a realização de DESPESAS, e prevê suas FONTES, indicando os recursos correspondentes, alocados na forma de DOTAÇÕES, ou CRÉDITOS. Como estas despesas serão realizadas? De que forma os recursos serão liberados para o seu custeio? Disso trata, em essência, a execução orçamentária. Seu primeiro aspecto compreende, portanto, a PROGRAMAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS

A programação das despesas públicas

Por programação das despesas devem ser compreendidos os mecanismos responsáveis por racionalizar a liberação dos recursos financeiros necessários ao custeio de cada um dos programas vinculados às unidades orçamentárias, através da compatibilização entre o ritmo da realização das despesas previstas, segundo a probabilidade de arrecadação. Desta necessidade decorre a justificação das regras enunciadas ao longo dos artigos 47 a 50, da Lei n. 4.320/64. Estes dispositivos fixam que a programação se faz mediante a definição de cronograma que precisa considerar a data efetiva em que os recursos estarão disponíveis para a unidade orçamentária. Esta disponibilidade constitui pressuposto para a aplicação dos recursos e para a definição de quando as despesas poderão ser realizadas.

É pressuposto da realização de qualquer despesa que tenha sido autorizada pela lei orçamentária anual, que APENAS estabelece os MONTANTES globais para cada uma delas, durante todo o exercício, que existam recursos disponíveis no momento de sua execução.

Neste sentido o artigo 47, caput, da Lei n. 4.320/64 faz referência a uma forma de planejamento através de cotas trimestrais que serão utilizadas por cada unidade orçamentária e nada mais.

Neste sentido, cumpre enfatizar que a programação da despesa sofreu uma significativa revisão conceitual, decorrente do texto do artigo 8º, da LC n. 101/2000, que tem a seguinte redação:

“Art. 8^o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4^o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.”

Os artigos 47 a 50 da lei n. 4.320/64 previam um objetivo bastante diferenciado daquele que é proposto pelos artigos 8º a 10, da LC n. 101/2000, em relação ao conceito de programação. Naquela primeira lei, a noção de programação propunha tão somente prevenir défices de caixa, não permitir a insuficiência de recursos para o custeio das despesas autorizadas [assegurar a existência e a suficiência dos recursos destinados ao custeio das despesas] e, nada mais. A LC n. 101/2000 propôs orientação bastante mais abrangente, enfatizando referências como planejamento, programação e gestão fiscal responsável, ao mesmo tempo em que reforçou a necessidade de que esse planejamento e essa programação tivessem por finalidade, prevenir as conseqüências de eventual desequilíbrio financeiros, o acúmulo de restos a pagar, e o comprometimento de receitas dos próximos exercícios.

Como isto se fez possível? Fundamentalmente através dos instrumentos vinculados à LDO e já descritos, a saber: dos anexos de metas e de riscos fiscais. Através destes dois anexos e, principalmente, do Anexo de Metas fiscais, a execução orçamentária terá que ser demonstrada bimestralmente em relatórios, avaliada a cada quatro meses, no tocante ao cumprimento das metas previstas, ao mesmo tempo em que deverá se realizar a programação por meio de cronograma de desembolsos mensais (artigos 4º, 8º, 9º e § 4º, todos da LC n. 101/2000).

Portanto, temos distinções essenciais entre a orientação fixada pela LC n. 101/2000 e pela lei n. 4.320/64, sendo estas as principais:

a) a programação se faz em cronograma mensal de desembolso de despesas mensal, e não em cotas trimestrais;

b) a execução das despesas deve ser demonstrada em relatório bimestral;

c) a avaliação da execução se faz a cada quadrimestre, sobre o cumprimento das metas fiscais que foram previstas no Anexo de Metas fiscais da LDO;

Sentido amplo e sentido estrito do conceito de programação orçamentária.

Em SENTIDO AMPLO, programação orçamentária pode ser compreendida como o conjunto de todos os instrumentos de programação e de planejamento previstos pela ordem jurídica nacional.

Em SENTIDO ESTRITO, programação apenas alcança os ATOS previstos na lei n. 4.320/64 e na LC n. 101/2000. Qual a distinção? Nesta perspectiva estrita, programação orçamentária se limitaria ao cumprimento do que preceitua, hoje, o artigo 8º, da LC n. 101/2000: após trinta dias da aprovação da LOA, o Poder Executivo terá de elaborar a programação financeira e cronograma de desembolso mensal, tendo por objetivo, assegurar que as metas fiscais previstas pela LDO sejam atingidas.

O cronograma de desembolso é apenas uma das manifestações da PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA, sendo esta, o conjunto de TODAS as atividades que permitam prever o comportamento da receita, destinadas a consolidar os cronogramas de desembolso e estabelecer o fluxo de caixa.

Os objetivos da fixação das cotas no cronograma de desembolso.

Muito embora os artigos 47 e 48 da lei n. 4320/64 façam referência às cotas trimestrais, a programação orçamentária é realizada segundo cronograma mensal, conforme o texto do artigo 8º, da LC n. 101/2000.

Entretanto, não devem ser desconsiderados os objetivos que foram fixados pelo artigo 48 daquele primeiro texto normativo, em relação aos objetivos das cotas [agora mensais] que precisam ser definidas pelo Poder Executivo. Este cronograma mensal de desembolso definido pelo artigo 8º, da LC n. 101/2000 tem por principal objetivo ORGANIZAR A PREVISÃO DE SAÍDA/DESTINAÇÃO DE RECURSOS. O cronograma fixa, portanto, quantitativamente, e periodicamente [a cada mês], os saques que serão realizados perante a conta única do tesouro, de acordo com a adaptação do fluxo de execução à previsão dos recursos.

Nesta composição entre a lei n. 4320/64 e a LC n. 101/2000, podem ser enumerados quatro objetivos:

a) prevenir défices futuros, através de ações capazes de impedir o acúmulo de retos s pagar e o ajuste de compromissos que poderiam comprometer receitas futuras, sendo reforçado, portanto, o compromisso com o equilíbrio financeiro.

b) elaboração dos cronogramas de desembolso;

c) fixar fluxo de caixa e ajuste na execução do orçamento;

d) fixação de limites para os saques perante a conta única do tesouro;

Os créditos adicionais na programação orçamentária.

O artigo 49 da lei n. 4.320/64 fixa a obrigação de que a programação preveja todas as receitas, incluídos os créditos adicionais e extra-orçamentários.

O OBJETIVO deste dispositivo foi assegurar a exposição da REALIDADE na execução da programação orçamentária.

Mesmo que os créditos adicionais [suplementares, especiais e extraodinários] não estejam previstos na LOA aprovada [que pode conter, conforme já analisado nos princípios orçamentários, apenas a autorização para sua abertura], a PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA. O mesmo ocorre com operações extra-orçamentárias, [operações de crédito realizadas pelos poderes públicos não são receitas extra-orçamentárias se previstas no orçamento, conforme orienta o artigo 57, da Lei n. 4.320/64], sendo estas todos os ingressos não previstos no orçamento e que sejam transitórios ou eventuais.[1]

A fixação de limite e a revisão das cotas mensais.

Neste aspecto vale ressaltar que a programação orçamentária é flexível e pode ser revista, mesmo que tenham sido fixadas as prioridades pela LOA, e esta tenha de cumprir metas e diretrizes da LDO e do PPA.

Já foi mencionado que, de acordo com a realização ou não dos eventos presentes nos diagnósticos e prognósticos de metas e riscos fiscais constantes da LDO e, diante de eventos financeiros que não podem ser previstos pela LOA (alienações, v.g), a realidade da LOA poderá ser transformada, e esta transformação dependerá, necessariamente da avaliação do cumprimento das metas, e dos cronogramas de execução. Estes precisam ser publicados bimestralmente, conforme já referido anteriormente.

A realização dos eventos previstos no anexo de riscos fiscais, e a não realização do diagnóstico realizado no anexo de metas fiscais autoriza a revisão e a alteração da programação financeira.

Qual é o objetivo desta avaliação? Assegurar a adoção de alternativas capazes de permitir a execução da programação orçamentária. Neste sentido, o texto do artigo 9º da LC n. 101/2000 é claro ao prever expressamente a possibilidade de avaliação, revisão e alteração da programação anual enunciada na LOA, vinculada, ressalte-se, à constatação e à demonstração, após realizada a a avaliação, de que as metas não foram atingidas ou que os eventos de riscos ocorreram.

Assim, o artigo 9º, caput, e seu § 1º preceitua que, ao final de dois meses, verificando-se o não cumprimento das metas diagnosticadas, cada Poder poderá limitar o empenho em relação ao montante que seja necessário, nos próximos trinta dias, enquanto for necessário para o restabelecimento da receita que foi prevista na LOA.

Se o restabelecimento for parcial, cada dotação reduzida será restabelecida proporcionalmente. Ficam excluídas da autorização de restrições, as despesas constitucionais [como aquelas com as ações de ensino e educação, as despesas com o serviço da dívida, e todas as que expressamente tenham sido excluídas pela LOA], conforme define o § 2º, do mesmo dispositivo.

Temos aqui o que se convencionou denominar como contingenciamento dos recursos vinculados às unidades orçamentárias, decorrente, portanto, da demonstração de que as EXPECTATIVAS expostas na LOA não se realizaram.

O § 4º, do mesmo artigo 9º prevê, além do dever de publicação bimestral dos resultados, o de avaliação quadrimestral dos mesmos.

Esta é a redação dos dispositivos referidos:

“Art. 9^o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1^o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.

§ 2^o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

[...]

§ 4^o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1^o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.”

A realização das despesas

A matéria encontra-se regulada pelo artigo 58 a 64 da lei n. 4.320/64, sendo relevante em nosso programa descrever as fases do procedimento pelo qual um determinado gasto público é efetivamente concretizado.

Em primeiro lugar deve ser destacada a figura do ORDENADOR DE DESPESAS. Cabe ao ordenador realizar juízo sobre a conveniência e a oportunidade de que o gasto seja realizado pela unidade orçamentária. Esta autoridade administrativa deve considerar, necessariamente, o texto dos artigos 15, 16 e 17, os quais definem como as despesas podem ser realizadas, além de também definirem o perfil da legalidade dessas despesas.

A realização de um gasto público começa com um ato denominado empenho.

Não há despesa sem empenho e este deve anteceder a despesa (artigo 60, lei n. 4.320/64). O empenho tem por função externar e tornar público qualquer compromisso estatal perante particulares em relação a obrigações que terão de ser cumpridas ao longo do exercício financeiro em que foram contraídas. O empenho AUTORIZA a realização da despesa, impõe a RESERVA dos valores vinculados a dotação orçamentária específica, vinculando-os agora, à obrigação contraída e gera a OBRIGAÇÃO de pagar. Do ato de empenho decorre a emissão de documento chamado nota de empenho, que especificará, no mínimo:

a) a despesa;

b) o destinatário da despesa;

c) o montante reservado à despesa;

d) que dotação responderá pela despesa;

Estes são ELEMENTOS da nota de empenho e esta é a PRIMEIRA fase do processo de realização da despesa pública.

As demais fases compreendem:

a) Liquidação da despesa;

b) Emissão de ordem de pagamento;

c) Pagamento da despesa;

Reservado o valor destinado à despesa, o ordenador de despesa terá de verificar se os documentos apresentados são capazes de confirmar materialmente a despesa. O artigo 63 aponta que devem ser verificados na fase de liquidação:

a) a origem e o objeto da despesa;

b) o valor exato a ser pago;

c) o destinatário do pagamento;

Confirmada a materialidade da despesa, o ordenador emite, então, decisão (despacho) determinando o pagamento da despesa, sendo esta, a ordem de pagamento (artigo 64), que ainda não representa o efetivo pagamento, sendo apenas esta o ato responsável pela extinção da obrigação.

Indicações bibliográficas

CONTI, José Mauricio. (Coord.). Orçamentos públicos. A Lei 4.320/1964 comentada. São Paulo: RT, 2008.

CREPALDI, Sílvio et al. Direito financeiro: teoria e prática. Rio de Janeiro: Forense, 2009.

FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Fórum, 2009.

OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. São Paulo: RT, 2006.

PINTO, Antônio Luiz de Toledo et al. Código Tributário, Processo Civil e Constituição Federal. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

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[1] São o que, em contabilidade se classifica como ARO (Operações de Crédito por Antecipação de Receita). Temos aqui alienações de bens, depósitos, fianças, cauções, como os principais exemplos. No caso das alienações, temos ali receitas públicas originárias, não-tributárias e extra-orçamentárias porque, muito embora o produto constitua receita, essa receita não podia se prevista na LOA porque não se podia prever esta operação negocial. Mas quando realizada, o ingresso da receita, mesmo ausente da LOA, deve constar da programação financeira, portanto, do cronograma de desembolso mensal, diante da necessidade de que aquela (programação) reflita a realidade financeira da unidade orçamentária.

AULA 14

Tema: o repasse de recursos orçamentários aos poderes públicos. Desvinculação da receita.

O repasse de recursos orçamentários aos Poderes da República

As despesas que serão realizadas por cada um dos poderes, conforme já analisado, serão objeto de propostas orçamentárias independentes, ajustadas de acordo com os limites fixados pela LDO, discutida em conjunto com todos. Uma vez aprovado o orçamento anual, através da sanção ou promulgação da LOA, os recursos serão repassados, nos limites em que foram aprovados pelo Poder legislativo, na proporção de 1/12 (duodécimos), até o dia 20 de cada mês, para cada Poder ou instituição que detenha autonomia financeira e orçamentária. Estão nesta situação o Ministério Público, o Poder Judiciário, o próprio Poder legislativo, e a Defensoria Pública.

É o texto do artigo 168, da CRFB, que segue transcrito:

“Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.”

A desvinculação da receita

Conforme texto atribuído pela EC n. 56/2007, o Poder Executivo está autorizado a manipular livremente, 20% da receita de impostos, contribuições sociais ou de intervenção no domínio econômico que tenha sido destinada a qualquer fundo, órgão ou espécie de despesas, tendo como limite a data de 31 de dezembro de 2011. O texto da emenda modifica a redação do artigo 76, do ADCT, que foi introduzido pela emenda constitucional n. 27/2000, e que previa tal prerrogativa aos chefes do Poder Executivo, mas a limitava, originariamente, ao período compreendido entre 2000 e 2003.

O dispositivo possui agora, a seguinte redação:

“Art. 1º O caput do art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2011, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais.”

Indicações bibliográficas

CONTI, José Mauricio. (Coord.). Orçamentos públicos. A Lei 4.320/1964 comentada. São Paulo: RT, 2008.

CREPALDI, Sílvio et al. Direito financeiro: teoria e prática. Rio de Janeiro: Forense, 2009.

FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Fórum, 2009.

OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. São Paulo: RT, 2006.

PINTO, Antônio Luiz de Toledo et al. Código Tributário, Processo Civil e Constituição Federal. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.

AULA 13

Tema: A elaboração da proposta orçamentária. A tramitação legislativa

1. A elaboração da proposta orçamentária

Já registramos que a proposta orçamentária e, sendo mais específico, a proposta de LOA, está situada em uma fase administrativa do processo de sua elaboração. Também já foi mencionado que a proposta de LOA é apresentada pelo chefe do Poder Executivo através de mensagem, que será submetida à apreciação da função legislativa. Esta mensagem, que proporá o projeto de lei para o orçamento anual, representa uma estrutura de planejamento e de programação que deve estar, necessariamente, vinculada a duas outras estruturas de programação que a antecedem: o PPA e a LDO.

Sendo assim, a elaboração de uma proposta orçamentária é o resultado de uma estrutura prévia de organização e de planejamento, a qual permitirá expor, ano a ano, o conjunto das escolhas sobre as prioridades públicas, que terá de ser atendido em cada ano, e a relação entre a previsão das receitas e as autorizações de despesas vinculadas ao atendimento daquelas prioridades definidas. Devemos ter em mente que a elaboração da proposta orçamentária, ou da LOA, implica situar esta atividade no contexto de um processo, e aquela (LOA), como o resultado de uma estrutura de PLANOS, que ORDENAM e PREPARAM a construção da proposta orçamentária, que é ANUAL.

Passemos a expor como a proposta de LOA se insere nessa estrutura de planejamento, que tem início com o PPA (Plano Plurianual).

2. Os planos e o PPA

Temos aqui uma primeira observação que deve ser realizada, no sentido de expor as divergências entre a estrutura exposta no capítulo II, da Lei n. 4.320/64, e o texto do artigo 165, da CRFB de 1988, mais especificamente entre o artigo 23 daquela lei e a norma constitucional referida.

Isso se deve porque, o texto da Lei n. 4.320/64 fixava a organização preparatória da proposta orçamentária como o resultado de um conjunto de quadros trienais de receitas e de despesas, que teriam de ser aprovados por um decreto do chefe do Poder Executivo (artigo 23).

Esse modelo foi substituído pela estrutura prevista no artigo 165, § 1º da CRFB (o PPA) e pelos chamados Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais que têm de fazer parte da LDO. Estes anexos foram previstos pelo artigo 4º, §§ 1º, 2º e 3º, da LC n. 101/2000 (LRF), conforme se afere do destaque:

“Art. 4^o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2^o do art. 165 da Constituição e:

[...]

§ 1^o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

§ 2^o O Anexo conterá, ainda:

I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV - avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.”

§ 3^o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. (destacou-se e grifou-se).

O principal objetivo desses anexos de metas (que são, de certo modo, outras espécies de planos que compõem a estrutura de planejamento e de programação da ação de governo) é:

a) para o de metas fiscais: propor um prognóstico (previsão) para a atividade fiscal do Estado, tendo por principais instrumentos a fixação da metas para o ano em que é proposto e para os dois exercícios seguintes; a análise sobre a evolução do patrimônio líquido, tendo como base os três últimos exercícios e a situação financeira e atuarial de todos os fundos e programas estatais, já consideradas as hipótese de renúncia de receita (este conceito está previsto no artigo 14, § 1º, da LC n. 101/2000).

b) para o de riscos fiscais: demonstrar as hipóteses de eventos contingentes ou não, que sejam capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, e expor as medidas que poderiam remover estes riscos no caso em que viesse ocorrer.

3. A LDO e as despesas com pessoal

O artigo 169 da CRFB prevê que deverão ser observados limites para sua realização no âmbito da União, Estados, Distrito-federal e dos municípios. Estes limites estão fixados pela LC n. 101/2000. De outro modo, o § 1º do mesmo texto [inciso I e II] prevê que quaisquer despesas decorrentes de vantagem, aumentos, criação de cargos, empregos, funções, contratação de pessoal pela Administração direta ou indireta só podem ser realizadas se: a) houver prévia dotação e que seja suficiente para atender a despesa projetada; b) se a LDO contiver autorização específica para a concessão do aumento, para a criação dos cargos, empregos ou funções, para a contratação de pessoal, para a concessão das vantagens. Esta autorização não é necessária para o caso de empresas públicas ou sociedades de economia mista (artigo 169, § 1º, inciso II, CRFB).

O PPA, conforme já foi mencionado, é uma das leis orçamentárias previstas pela estrutura de programação definida pela CRFB, que deve prever as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública para as despesas de capital e para as que decorram de programas de duração continuada. Ressalte-se que, a atividade de fixação dessas diretrizes, objetivos e metas deve ser sempre realizada de forma regionalizada, de modo a assegurar que, através dos orçamentos, o Estado possa exercer iniciativas capazes de reduzir as desigualdades regionais, sendo este um dos objetivos da República.

Quando este Plano (o PPA) deve ser apresentado? Uma vez que a lei n. 4.320/64 não o fixou, e na ausência da LC referida pela CRFB em seu artigo 165, § 9º, inciso I, a referência a ser utilizada é o texto do artigo 35, § 2º, inciso I do ADCT, que assim prevê:

“Art. 35 [...]

[...]

§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;”

Conforme pode ser aferido do texto transcrito, cada novo PPA SOMENTE tem o INÍCIO de sua vigência no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do Poder Executivo. Seu projeto deve ser submetido ao poder legislativo até o último dia do mês de agosto do primeiro exercício financeiro e deve ser DEVOLVIDO àquela autoridade até o dia 22 de dezembro do mesmo exercício financeiro em que foi encaminhado, conforme previsto pela norma contitucional já transcrita, e pelo artigo 57, caput, da CRFB. Observe que estes prazos foram fixados para a União e não necessariamente têm de ser reproduzidos pelas Constituições estaduais e pelas leis orgânicas municipais, que podem propor prazos diferenciados, desde que preservem a mesma estrutura de planejamento: lei que deve ser encaminhada no primeiro ano de mandato do novo chefe do Executivo, que tem o termo inicial de sua vigência no segundo ano e termo final no primeiro do próximo mandato. Tem vigência, portanto, de QUATRO ANOS.

Em relação ao encaminhamento do projeto de PPA pelo governador do Estado de Mato Grosso, o prazo é o mesmo fixado pela CRFB, a saber, o dia 30 de agosto do primeiro exercício financeiro do gestor eleito, conforme se encontra fixado pelo artigo 164, § 6º, inciso I, da Constitução Estadual.

IMPORTANTE: O mesmo ocorre em relação aos prazos da LDO e da LOA, que ainda têm sua disciplina realizada pelo artigo 35, § 2º, do ADCT, prevendo em seus incisos II e III, que serão descritas ao fim desta aula.

4. O PPA, a LDO, os planos, projetos, programas, ações e atividades

O PPA propõe instrumento de planejamento que fixará, basicamente, as diretrizes e metas para investimentos e para os programas de duração continuada em um período de quatro anos. Sendo assim, o grau de programação é bastante abrangente e se reporta, essencialmente, à fixação de referências estratégicas para a ação governamental nesse período.

Ao menos no plano da União, sua elaboração: 1) tem início na definição de quais serão as orientações estratégicas de governo, chamadas de OEG. Aqui temos a definição das PRIORIDADES, que terão origem, em princípio, naquele conjunto de propostas que foram apresentadas pelo candidato eleito. A partir das escolhas entre o conjunto de prioridades, serão fixados os instrumentos a partir dos quais será possível cumprir essas prioridades, de acordo com os recursos e meios que se encontrem à sua disposição.

Definidas as OEG: 2) cada Ministério (no caso dos Estados, cada Secretaria de Estado) estabelecerá os objetivos para cada setor, partindo daqui a definição das políticas públicas que sejam necessárias para viabilizar aquelas prioridades e os objetivos setoriais aqui definidos.

Outra etapa relevante: 3) deve ser elaborado o cenário fiscal que fixará o contexto a partir do qual será possível desenvolver os objetivos e as políticas definidas. O cenário fiscal tenta reproduzir, de forma estimativa, o conjunto de informações sobre a disponibilidade dos recursos para a apresentação do PPA. Define o que efetivamente SERIA possível propor através do PPA para os próximos quatro anos. A função mais relevante desta etapa está em definir, de forma estimativa, quais dos objetivos propostos pelo candidato seriam passíveis de realização e, sendo assim, de definição na condição de prioridade da ação governamental.

A partir destas etapas é que poderão ser propostos os PROGRAMAS governamentais, que são objeto de disciplina no artigo 25, da lei n. 4.320/64.

5. Os programas de governo

A lei n. 4.320/64 os trata como programas de trabalho, os quais têm seu conceito definido em cada LDO, sendo este o instrumento a partir do qual o exercício das prestações estatais pode ser concretizado. Cada PROGRAMA deve conter um objetivo a ser atingido. O objetivo representa o que é que se pretende modificar e o que é necessário para que este evento aconteça.

O PROJETO compreende o conjunto de operações, em um determinado período de tempo, destinado a permitir a realização do objetivo de um programa. Seu produto final é sempre a expansão de uma ação de governo.

A ATIVIDADE compreende o mesmo conjunto de operações, que sejam contínuas e permanentes, destinadas a atingir UM objetivo do PROGRAMA.

Cada programa, conforme poderemos identificar na LOA de 2009 do Estado de Mato Grosso, tem um nome, que identifica o órgão ou unidade responsável, o público-alvo, que tipo de ações (atividades) serão utilizadas, que produtos serão obtidos, metas a serem alcançadas, e a dotação destinada ao atendimento do programa. As metas são exatamente o RESULTADO esperado com a realização de cada programa, conforme se encontra definido pelo próprio texto do artigo 25, Parágrafo Único, da Lei n. 4.320/64.

Todos os programas, projetos, atividades e ações previstas em LOAs deverão ser compatíveis com as regras para sua elaboração, que são definidas na LDO, regras estas como as que foram descritas anteriormente e que definirão, principalmente, como as propostas orçamentárias poderão ser apresentadas inclusive pelos demais poderes.

IMPORTANTE: Muito embora o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública detenham autonomia financeira, suas propostas orçamentárias são elaboradas de acordo com os limites que tenham sido fixadas entre si na LDO. Apenas a título de exemplo, no caso da União, estes limites são geralmente fixados pelas LDOs como o conjunto das dotações do exercício anterior.

Desse modo, não se tem como orientação para o planejamento orçamentário, na ordem jurídica brasileira, a admissão da noção de orçamento base zero, pelo qual, a cada ano se deveria justificar cada despesa para que as dotações pudessem ser fixadas e para que os recursos solicitados pudessem ser atribuídos. Parte-se, em geral, do orçamento anterior já aprovado, que pode ou não receber acréscimos, de acordo com as disponibilidades financeiras do momento.

Fixadas as diretrizes e objetivos de longo prazo no PPA, as diretrizes para a elaboração da proposta orçamentária, em uma LDO, que deverá conter, inclusive, as metas e prioridades para o próximo exercício financeiro, poderá então ser apresentada a LOA. Cada órgão setorial da estrutura de governo deve elaborar propostas parciais, setoriais, que serão encaminhadas ao órgão central, que as consolidará, sempre procurando preservar o que consta do PPA e da LDO no que tange à compatibilidade dos programas propostos com a situação da política econômico-financeira do momento e com os programas de trabalho do governo.

IMPORTANTE: Quando se trata aqui de propostas setoriais, estamos fazendo referência também às propostas elaboradas pelos poderes e pelas entidades que detenham autonomia financeira, que deverão propô-las de acordo com os limites fixados na LDO (artigos 99, § 1º, em relação ao Poder Judiciário; 127, § 3º em relação ao MP, e; 134, § 2º, sobre a Defensoria Pública) e serão consolidadas na proposta de LOA, consolidada pelo órgão central de planejamento.

6. A fase legislativa da elaboração da proposta orçamentária

A iniciativa legislativa de TODAS as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) está reservada ao chefe do Poder Executivo, sendo de sua iniciativa privativa a apresentação dos respectivos projetos de lei, conforme orienta o artigo 84, inciso XXIII, da CRFB.

Deve submetê-las perante o Parlamento, nos seguintes prazos, definidos pelo artigo 35, § 2º, inciso I a III, do ADCT, que segue transcrito:

“Art. 35 [...]

§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;”

II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.”

No Estado de Mato Grosso, o artigo 164, § 6º, inciso I a III, da Constituição Estadual, sendo esta a sua redação:

“Art. 164 [...]

[...]

§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados ao Poder Legislativo, pelo Governador do Estado, nos seguintes prazos:

(Alterado pela EC 29, de 2004.)

I - projeto de lei do Plano Plurianual, até 30 de agosto do primeiro anodo mandato do Governador;(Alterado pela EC 50, de 2007)

II - projeto de lei de diretrizes orçamentárias, anualmente, até 30 de maio;

III - projeto de lei do orçamento anual, até 30 de setembro.”

Portanto, temos a seguinte relação:

a) PPA : encaminhamento até o dia 30 de agosto do primeiro ano de mandato do novo chefe do executivo, devendo ser devolvido para sanção até o dia 22 de dezembro;

b) LDO : encaminhamento até o dia 15 de abril do exercício anterior ao que terá vigência, devendo ser devolvido para sanção até o dia 30 de junho [primeiro período da sessão legislativa];

c) LOA : encaminhamento até o dia 30 de agosto do exercício anterior ao que terá vigência, devendo ser devolvido para sanção até o dia 22 de dezembro;

IMPORTANTE: No Estado de Mato Grosso, os prazos são distintos para o encaminhamento da LDO e da LOA. Para a primeira lei orçamentária o prazo é o dia 30 de maio (15 de abril para o presidente da república), e para a lei orçamentária anual, a Constituição Estadual fixa como termo final, o dia 30 de setembro (30 de agosto para o presidente da república).

Portanto, na sequência de encaminhamento dos projetos de lei, temos: LDO, PPA e LOA, muito embora o PPA proponha as diretrizes e metas para as despesas de capital e de duração continuada. O mesmo ocorre no âmbito do Estado de Mato Grosso, com a distinção relacionada aos prazos para seu encaminhamento.

Assim, temos que, em um novo mandato, o primeiro ano terá a conclusão de um PPA já aprovado pelo mandatário que o precedeu. Terá uma LDO já encaminhada pelo mesmo mandatário, no ano anterior, e terá uma LOA igualmente encaminhada por aquele mandatário. Só poderá exercer poderes de planejamento pleno sobre recursos financeiros no segundo ano de seu mandato. Notem que, o prazo de devolução para sanção é o mesmo para todas as leis orçamentárias, mas a LDO precede todas as outras, sendo que o PPA é aquele instrumento que programa, com maior grau de abstração, diretrizes sobre despesas de capital (sendo os investimentos uma espécie das mesmas) e as despesas de caráter continuado, e a LDO fixa as diretrizes concretas para a elaboração da LOA, bem como expõe os programas de governo que serão contemplados e como deverão ser organizados na LOA. Sendo assim, a primeira lei a ser encaminhada é a LDO. Os programas (do próximo exercício) e outros (para três outros exercícios) serão integrados ao PPA. A LOA será encaminhada em agosto, no mesmo prazo do PPA, e concretizará as despesas de capital que foram descritas na LDO, além de toda a programação orçamentária específica para o próximo execício financeiro, obedecendo sempre as orientações fixadas pela LDO e as diretrizes propostas pelo PPA, nos limites das funções que se encontram vinculadas a cada uma destas leis.

Uma vez proposto o projeto de lei orçamentária, será apreciado por uma comissão mista permanente no âmbito do Congresso Nacional, a qual emitirá parecer, que será submetido ao Plenário de ambas as casas do Congresso Nacional para votação (artigo 166, caput e § 1º, CRFB).

IMPORTANTE: Não é admissível a proposição de matéria orçamentária através de medidas provisórias, conforme definido pelo artigo 62, § 1º, inciso I, d, da CRFB. Esta vedação alcança o PPA, a LDO, a LOA, créditos especiais e suplementares, apenas admitindo que créditos extraordinários possam ser autorizados, exceção que consta do próprio texto referido.

Por outro lado, o chefe do poder executivo ainda poderá encaminhar substitutivo que modifique o texto já encaminhado, desde que ainda não tenha sido iniciada a votação na comissão mista, da parte do texto modificado (artigo 166, § 5º, da CRFB).

7. As emendas parlamentares

As emendas serão apresentadas pelos parlamentares na Comissão mista e também serão objeto de parecer, sendo apreciadas pelo plenário de ambas as casas do Congresso Nacional (artigo 165, § 2º, CRFB). Estas emendas somente serão permitidas se atendidas as condições fixadas pelo artigo 166, § 3º, inciso I, II e III, a saber:

a) compatibilidade da emenda com o PPA e com a LDO;

b) indicação dos recursos necessários, que somente poderão ter origem na anulação de despesa, não sendo possível anular despesas relacionadas ao serviço da dívida, pagamento de pessoal e encargos, e as transferências constitucionais;

c) correções de erros ou omissões ou do texto do projeto de lei.

IMPORTANTE: Não é possível que de uma emenda parlamentar decorra elevação de despesa.

IMPORTANTE: A estrutura orçamentária é, simplesmente, uma estrutura lógica:

a) Primeiro, deve-se apontar o que se pretende fazer; (Pretensão, objetivo)

b) Segundo, o que é necessário para se atingir aquele objetivo; (Programa)

c) Até que ponto é possível atingir aquele objetivo; (Viabilidade econômica/cenário e estado atual da economia);

8. As hipóteses de resolução para o fenômeno da anomia orçamentária

Se o Poder legislativo não devolve a proposta aprovada para sanção nos prazos fixados pelo artigo 35, § 2º, da CRFB o chefe do executivo terá ou não orçamento disponível para executar seus programas de governo?

Se o Poder legislativo não devolve para sanção ou, se o faz, mas o Executivo deixa de sancionar o texto, teremos (formalmente) hipótese de ausência de lei orçamentária, pois a CRFB de 1988 não previu, ao exemplo do texto das Constituições de 1946 e de 1967, as figuras da prorrogação da lei orçamentária anterior, ou da aprovação/promulgação pelo decurso de prazo. Nesse caso, as soluções vem sendo atribuídas pelas próprias LDOs. No caso da União, diante a ausência de sanção pelo chefe do Poder Executivo (LDO de 2008, artigo 72), somente as despesas que constituírem obrigações constitucionais ou legais, bolsas de estudos, despesas inadiáveis, contratações temporárias, poderão ser realizadas, até a aprovação e encaminhamento pelo Poder Legislativo.

Outra forma de se prevenir a hipótese de anomia orçamentária, diante da omissão do texto da CRFB de 1988, que não prevê a alternativa de prorrogação da lei orçamentária já aprovada, ou mesmo, a autorização para despesas inadiáveis (solução que decorre das LDOs e, portanto, de que essa escolha seja expressa em cada exercício financeiro, por iniciativa dos chefes do poder executivo, nos âmbitos federal, estadual e municipal), consiste nas restrições ao número de apresentação de emendas por iniciativa dos parlamentares. Estas restrições encontram-se previstas pelo texto da Resolução n. 01/2007, do Congresso Nacional.

Indicações bibliográficas

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FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Fórum, 2009.

OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. São Paulo: RT, 2006.

PETTER, Lafayete Josué. Princípios constitucionais da ordem econômica. O significado e o alcance do art. 170 da Constituição Federal. São Paulo: RT, 2005.

PINTO, Antônio Luiz de Toledo et al. Código Tributário, Processo Civil e Constituição Federal. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 9. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.