Aula 17

AULA 17

Tema: Controle e a fiscalização da atividade orçamentária. As modalidades de controle. Os Tribunais de Contas.

IMPORTANTE: Todos os recursos obtidos pelo Estado, seja por sua própria iniciativa, fazendo o uso de seu próprio patrimônio, ou principalmente pela constrição do patrimônio dos particulares, quando convertidos em despesas, devem assegurar que, no plano da realidade fática, cada um dos atos que justifica tais despesas, possa primeiro, produzir conseqüências. Portanto, não é possível conceber o uso de recursos sem resultados. Todo uso de recurso público deve implicar em atos materiais, modificações concretas na vida de cada um de nós. Sob esta perspectiva, também não é suficiente que aqueles usos atendam quaisquer espécies de conseqüências. Os resultados somente podem ser aqueles que atendam a finalidades de interesse público. Temos aqui, concretamente, a necessidade de que cada causa que foi apontada para justificar uma determinada despesa tenha de assegurar benefícios materiais, utilidades, serviços, obras, prestações, melhoria na qualidade de vida.

De acordo com o uso que se destine aos recursos, ter-se-á melhor ou pior qualidade de vida assegurada aos membros da coletividade.

Tomemos alguns exemplos para ilustrar essa afirmação:

a) Uma vistoria que tenha de ser realizada em um hospital público. Um servidor tem diárias pagas pelo Estado, um motorista as terá também. O combustível será custeado com recursos públicos, abrangendo o trajeto de ida e volta. No retorno, o servidor não elabora relatório ou qualquer análise da situação. A despesa foi realizada, mas não se verificou qualquer conseqüência útil dessa despesa. Qual era a utilidade e a necessidade da vistoria? Colher informações sobre o uso dos bens, se os atendimentos estão sendo prestados, se os médicos comparecem, se as compras são eficientes, se os recursos para compras são bem utilizados, se as melhores propostas conseguem ser obtidas, se há o uso racional e econômico desses recursos. Se nada disso foi conseguido, na forma de um relatório, aquela despesa não teve qualquer utilidade.

b) Uma determinada reunião, singela, com um grupo de servidores públicos, para a qual não se tenha pauta prévia, ou que não seja conduzida com objetividade. A eletrecidade, a ausência do servidor para suas tarefas rotineiras, o tempo adicional que terá de ser empregado para sua realização, a deficiência no atendimento ao público, que será prejudicado pela ausência daquele servidor. Tudo isso representa um conjunto de custos que deixa de cumprir qualquer finalidade útil, seja mediata ou imediata.

A conjugação de pequenos custos, desperdícios, atrasos, representa ao fim de um ciclo orçamentário, conseqüências que não são apenas de desequilíbrio financeiro, ou em outras palavras: as conseqüências não se dão apenas no plano formal, de uma programação. Elas são reais. Alguma necessidade, serviço, utilidade ou comodidade deixará de ser atendida. Isto se dá no plano da proteção insuficiente ou deficiente de direitos fundamentais. Saúde, moradia, emprego, segurança, trabalho. São prestações que poderão ser afetadas por decisões, escolhas, ou comportamentos deficientes na execução orçamentária.

c) Tomemos outro exemplo mais singelo ainda, para ilustrar esta realidade: a execução das obras do PAC. O atraso na elaboração de novos editais quando já enviada proposta orçamentária, expõe a possibilidade de sua não inclusão no orçamento do próximo exercício, análise da possibilidade da abertura de créditos especiais, que representa atraso na execução da obra, e que gera conseqüências para o usuário, e para o beneficiário dos efeitos dessas ações, o particular e a coletividade.

d) Um outro exemplo do cotidiano que também bem poderia enfatizar o conjunto dos problemas propostos está na intervenção sobre as vias públicas, visando assegurar como resultado, a melhoria da mobilidade urbana. Uma ação pública que não seja precedida de planejamento ou de análise de todas as alternativas que pudessem ser viáveis para solucionar o problema específico de mobilidade conduz necessariamente à realização de despesas baseadas em um juízo meramente empírico. O mesmo ocorre com o recebimento de obra com qualidade construtiva deficiente. Ambas as situações representam, concretamente, a realização de obras que poderão ser revistas de acordo com a demonstração, no plano fático, de seu sucesso ou fracasso, ou ainda, que exigirão o incremento de recursos para que possam atender às finalidades inicialmente requeridas pelo projeto (este é o caso do segundo exemplo, de obras atingidas por falhas em sua execução). A ausência de um prognóstico que não se fundamente em um conjunto de informações, dados ou de conhecimento, do modo mais completo que seja possível naquele momento, é capaz de produzir prejuízos significativos às expectativas e a um modelo de projeto de vida delineado pelo chefe do Executivo em sua programação orçamentária. Despesas realizadas de forma ineficiente ou que não sejam capazes de propor medidas e soluções eficazes para os problemas ou para remover os obstáculos à qualidade de vida, influenciam no agravamento do estado de escassez de recursos que constitui o ponto-de-partida das escolhas orçamentárias.

Este é o contexto que justifica a importância da última fase do assim denominado ciclo orçamentário, o do controle da execução. Da correta aplicação e a destinação e, sobretudo, da destinação eficiente, econômica, legítima das receitas depende a garantia de melhores ou piores condições de qualidade de vida, no contexto de um Estado que é social e democrático de Direito;

e) Como dois últimos exemplos ainda poderiam ser citados: a aquisição de um tapete no valor de R$ 6.000,00 por determinada entidade da Administração Pública, mediante compra-direta, e a aquisição por uma determinada Secretaria de Estado, de cinco cadeiras no valor unitário de R$ 7.000,00.

Temos nesta aula, a análise dos instrumentos destinados a assegurar que esta qualidade de vida possa ser atingida. O resultado qualidade de vida foi apenas proposto pro uma programação orçamentária, na medida em que seria o resultado direto e indireto das escolhas realizadas pelo chefe do poder executivo para o próximo exercício. Entretanto, depende de sua correta execução a concretização do resultado pretendido. Daí a importância da atividade analisada nesta aula. Isto é realizado internamente, por cada órgão, entidade ou poder, e no plano externo. No plano interno, isto se dá em relação aos atos preparatórios da despesa, durante a execução e mesmo após sua efetiva realização. Vide o exemplo da contratação de uma obra pública. Antes da execução, deve-se verificar se o procedimento licitatório ocorreu e corretamente. Posteriormente, se a obra está ou esteve sendo executada. Se a obra foi ou está sendo executada, terá de ser recebida por etapas, e toda a documentação que demonstre e comprove esta execução servirá para confirmá-la na fase de liquidação. Por fim, confirmada, será ordenado seu pagamento e extinta a obrigação, realizando-se a despesa. Depois de sua realização, o processo também será analisado. Deste modo, a qualquer tempo do processo, os atos se encontram sujeitos ao controle e à fiscalização.

O regime constitucional da fiscalização da atividade orçamentária

Retomando a noção de ciclo orçamentário, encerra-se aqui o conjunto de fases vinculadas à exposição da atividade de planejamento estatal de suas atividades, sob a perspectiva orçamentária, que foi iniciada com a organização e preparação das propostas de planos, visando submetê-las ao parlamento, seguida da execução desses planos [momento em que as despesas previstas serão realizadas], e encerrando-se com o controle e a fiscalização dessa execução [observe-se, nesse sentido, o título VIII, capítulo II, da lei n. 4.320/64], visando analisar se e até que ponto, os planos propostos e aprovados pelo parlamento foi cumprido pelo Poder Executivo, e por todos os Poderes, e porque razão não foi possível cumpri-los.

A organização das funções de controle e fiscalização encontra-se reunida no texto constitucional ao longo do artigo 70 usque 75, que propõem um regime que especifica:

a) O alcance da atividade de controle e fiscalização;

b) A forma de fiscalização e os modelos;

c) Os responsáveis pelo exercício de tais funções;

d) Os destinatários das atividades de controle e de fiscalização.

Este é o texto das normas referidas:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.

§ 1º - Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.

§ 2º - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.

Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. .

§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:

I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;

II - idoneidade moral e reputação ilibada;

III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;

IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.

§ 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:

I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento;

II - dois terços pelo Congresso Nacional.

§ 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 4º - O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.

O alcance das funções de controle:

Sobre o primeiro item, relativo ao ALCANCE das funções de controle e fiscalização, a orientação definida pela CRFB tem fundamento em seu artigo 70, caput, que prevê que aquelas se dão nos âmbitos: CONTÁBIL, FINANCEIRO, ORÇAMENTÁRIO, OPERACIONAL E PATRIMONIAL;

Contábil: Por fiscalização contábil considera-se tão somente o instrumento disponível para o fim de exercício da fiscalização. A técnica disponível para o exercício das funções é a contabilidade. É através desta que se fará a organização e a sistematização de receitas e despesas, visando analisar se os planos foram cumpridos pelos responsáveis em cada Poder. A ênfase aqui é sobre o controle NUMÉRICO sobre o planejamento realizado pelo gestor.

Operacional: O controle e a fiscalização devem alcançar a regularidade do procedimento destinado a obter receita e realizar a despesa.

Patrimonial: O objeto sob esta perspectiva é a própria execução dos planos, de modo que qualquer alteração patrimonial, positiva ou negativa deve estar ao alcance das funções de fiscalização e controle, objetivando assegurar o equilíbrio orçamentário.

Financeira: Compreende por objeto, os atos de ingresso e de destinação dos recursos programados nos planos e sua compatibilidade com os objetivos traçados na LOA. Alcança, portanto, todos os atos destinados a obter receita, autorizar a liberação dos recursos e a realização da despesa de acordo com os objetivos pretendidos e previstos nos planos.

Os modelos de fiscalização e o regime previsto pela ordem constitucional brasileira

O texto do artigo 70, da CRFB prevê um modelo misto de controle, compreendendo os controles interno e externo, os quais serão analisados em seguida, e nessa ordem.

O controle interno das contas públicas

Pelo primeiro modelo, incumbe a cada uma das funções do poder político (artigo 74, caput, e inciso I a IV):

a) avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA, a execução dos programas de governo e dos orçamentos do ente federado;

b) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

c) exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres dos entes federados;

d) apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Trata-se aqui de norma de reprodução obrigatória, razão pela qual, muito embora o texto constitucional preveja este conteúdo para a função dos órgãos de controle interno da própria União, os Estados e os municípios estão obrigados a reproduzir este mesmo regime jurídico em suas Constituições estaduais e leis orgânicas, respectivamente.

Não se trata, segundo a distinção proposta pelo constitucionalismo, de norma constitucional de repetição.

Na hipótese das normas de reprodução obrigatória há um sentido de vinculação que impõe aos demais entes federados, sua observância, mesmo que não constem dos textos resultantes do exercício de seu poder constituinte. Há um imperativo de reprodução formal e um imperativo de reprodução material. Devem reproduzir o texto, mas na hipótese de omissão sobre esta imposição, permanecem obrigados a observar seu conteúdo, mesmo na ausência de texto.

Este controle INTERNO alcança todo o iter de realização da despesa. Sendo assim, nos termos do artigo 77, da Lei n. 4.320/64, cada uma das funções do poder político, e através de seus órgãos de controle, deverão assegurar a correção dos atos necessários à realização da despesa, que a despesa está sendo realizada corretamente e, posteriormente, avaliar se a despesa efetivamente foi realizada adequadamente.

Este é o texto do artigo 77, caput, da lei n. 4.320/64, que segue transcrito:

“Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente.”

O controle é, portanto, prévio, concomitante e posterior, alcançando o momento que antecede a realização da despesa, o processo de sua realização, e o momento em que já foi realizada, para o fim de confirmar a regularidade ou identificar eventuais vícios.

A matéria encontra-se regulada pelo capítulo II, título VII, da lei n. 4.320/64, na forma do artigo 77 a 80 de seu texto.

No caso de serem identificados vícios na despesa já realizada, os órgãos de controle interno estão obrigados a comunicar o Tribunal de Contas, órgão de controle externo. Na hipótese de omissão sobre este dever, o responsável responderá de forma coletiva pela ilegalidade apontada e não comunicada oportunamente (artigo 74, § 1º, CRFB).

A prestação de contas na LC n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal)

O controle da execução orçamentária recebeu reforço considerável com o texto da Lei de Responsabilidade Fiscal, especialmente através da imposição das metas de transparência e publicidade da gestão pública, as quais alcançam, no plano geral, inclusive o imperativo de que seja incentivada a realização de audiências públicas, objetivando expor as decisões e as escolhas que foram realizadas pelo Poder Público, à deliberação coletiva (artigo 48, e Parágrafo Único, LC n. 101/2000), sendo mais evidente no planejamento municipal, onde o incentivo transmuta-se em imposição (artigo 44, lei n. 10.257/2001).

Outras imposições relevantes fixadas pela LC n. 101/2000 estão relacionadas a três instrumentos destinados a assegurar a transparência referida pelo artigo 48:

a) a consolidação nacional das contas de todos os entes federados, relativas ao exercício anterior (art. 51, LC n. 101/2000);

b) o relatório resumido da execução orçamentária (artigo 53, LC n. 101/2000);

c) o relatório de gestão fiscal (artigo 54, LC n. 101/2000);

Conforme se encontra previsto pelo artigo 51, caput, § 1º, e incisos I e II, da LC n. 101/2000, a União deverá publicar a consolidação nacional de todas as contas de todos os entes da federação, que têm prazos para seu encaminhamento ao ente central, que após consolidadas, terão de ser disponibilizadas ao acesso público.

Na hipótese do descumprimento dos prazos pelos Estados e pelos municípios, estes não poderão contratar operações de crédito perante a União e também não poderão receber transferências voluntárias, até que a obrigação seja cumprida pelos entes da federação. Entretanto, estão autorizadas as operações de crédito destinadas ao refinanciamento do valor principal da dívida mobiliária que o ente possua perante a União.

“Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.

§ 1^o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos:

I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril;

II - Estados, até trinta e um de maio.

§ 2^o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.”

O relatório resumido da execução tem origem no texto do artigo 165, § 3º, da CRFB que segue transcrito:

“Art. 165 [...]

[...]

§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.”

Este relatório será publicado pelo Poder Executivo e terá de agregar todos os Poderes e o Ministério Público, segundo se encontra definido pelo texto do artigo 52, da LC n. 101/2000, que segue transcrito:

“Art. 52. O relatório a que se refere o § 3^o do art. 165 da Constituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de:”

Este relatório terá por CONTEÚDO essencial (artigo 52, inciso I e II, da LC n. 101/2000):

a) balanço orçamentário, por categoria econômica, das receitas e das despesas;

b) demonstração da execuçao das receitas e das despesas.

É importante recuperar neste ponto, que a análise destes relatórios justificará a limitação dos empenhos já referida por ocasião da aula dedicada à execução orçamentária. Os critérios para a limitação dos empenhos são definidos, conforme também já ressaltado, na LDO.

O último instrumento refere-se ao relatório de Gestão Fiscal, previsto pelo artigo 54, da LC n. 101/2000, que terá de ser encaminhado e subscrito ao final de cada quadrimestre, por cada titular de Poder, além do responsável pela administração das contas (o ordenador de despesas). O relatório terá de ser apresentado até trinta dias depois de encerrado cada quadrimestre, e exposto ao público, conforme se encontra fixado pelo artigo 54, § 2º, da LC n. 101/2000.

IMPORTANTE: Assim como ocorre em relação ao prazo para encaminhamento das contas de todos os entes da federação, para o fim de consolidação, o descumprimento dos prazos relativos aos relatórios resumidos de execução orçamentária e de gestão fiscal, também implicará a aplicação da sanção que restringe a concessão de transferências voluntárias, e que restringe a contratação de operações de crédito. A aplicação desta sanção está limitada ao período em que a obrigação deixe de ser cumprida (artigos 52, § 2º, e 55, § 3º, da LC n. 101/2000, respectivamente). Note-se que, o prazo bimestral encontra uma exceção, relativa aos municípios com população inferior a 50.000 habitantes, que poderão publicar o relatório de gestão a cada seis meses, conforme prevê o texto do artigo 63, inciso II, da LC n. 101/2000.

O controle externo das contas públicas

Em relação ao controle externo, verifica-se do regime constitucional que ordena as atividades de controle e fiscalização, que sua responsabilidade é compartilhada entre os parlamentos e os Tribunais de Contas, da União, Estaduais e municipais. Estes últimos, quando existentes, e os antecedentes, em relação à titularidade do ônus sobre os recursos públicos utilizados (União ou Estados).

Trata-se de regime de controle onde a tarefa está atribuída ao parlamento, que será auxiliado pelos Tribunais de Contas, conforme orienta o artigo 71, caput, da CRFB.

O momento do controle realizado pelos Tribunais de Contas: o mesmo artigo 71, caput e, principalmente, o inciso IV, da CRFB aponta que o controle é realizado após e durante a realização das despesas, sendo possível que realize inspeções, auditorias e correições. Na constatação de irregularidades, estas terão de ser comunicadas a cada Poder, nos termos do que prevê o artigo 71, inciso XI, CRFB).

A composição dos Tribunais de Contas: trata-se de norma de reprodução obrigatória (artigo 75, CRFB) que propõe que um terço seja escolhido pelo chefe do Executivo, aprovado pelo Parlamento, alternadamente entre membros do Ministério Público especial de Contas, e auditores integrantes do quadro de carreira do Tribunal, que devem ser indicados em lista tríplice pelo próprio Tribunal, pelos critérios de antigüidade e merecimento, alternadamente. Os dois terços remanescentes são escolhidos entre os membros do Parlamento (artigo 73, §º, incisos I e II, CRFB).

As atribuições reservadas aos Tribunais de Contas:

Em relação à União, o TCU (Tribunal de Contas da União), incumbe-lhe APRECIAR as contas [do exercício anterior] que devem ser apresentadas pelo chefe do poder executivo, devendo fazê-lo no prazo de 60 dias após aberta a sessão legislativa, (artigo 84, inciso XXIV, CRFB), que tem seu início em 15 de fevereiro (artigo 57, caput, CRFB). O TCU as apreciará e emitirá parecer prévio no prazo de 60 dias após seu recebimento (artigo 57, caput, LC n. 101/2000).

Note-se que o texto constitucional faz referência à apreciação das contas, mas não menciona julgamento das mesmas, atividade que se encontra reservada ao Parlamento, in casu, ao Congresso Nacional (artigo 49, inciso IX, CRFB). O não encaminhamento das contas pelo chefe do Executivo, no prazo fixado pela CRFB implica em violação da lei orçamentária, causa capaz de justificar a apuração do comportamento, na condição de crime de responsabilidade (artigo 85, inciso VI, CRFB).

Portanto, em relação ao chefe do Executivo, o Tribunal aprecia as contas apresentadas, emite parecer prévio e aquelas serão julgadas pelo parlamento.

Há uma distinção importante que deve ser ressaltada, em relação às contas municipais. Nestas, segundo orienta o artigo 31, § 2º, da CRFB, o parecer prévio que tenha sido emitido pelo Tribunal de Contas no sentido de reprovar as contas municipais, somente deixa de prevalecer, em relação às suas conclusões, se o parlamento municipal rejeitá-lo por voto de dois terços de seus membros.

Em relação aos gestores vinculados à Administração Direta ou indireta (incluídas fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público), estes terão suas contas JULGADAS pelo Tribunal de Contas (artigo 71, inciso II, CRFB).

Outras atribuições reservadas aos Tribunais de Contas:

a) Controlar a legalidade de todos os atos de pessoal, para o fim de registro, na Administração direta e indireta (artigo 71, inciso III, CRFB);

b) Fiscalização das contas nacionais de empresas supranacionais de cujo capital social participe a União (artigo 71, inciso V, CRFB);

c) Fiscalizar a aplicação de recursos transferidos por convênios, acordos ou qualquer espécie de ajuste, a outros entes federados (artigo 71, inciso VI, CRFB);

d) Prestar informações sobre o resultado do exercício de suas funções (artigo 71, inciso VII, CRFB);

Os poderes dos Tribunais de Contas:

O controle das contas realizado pelos Tribunais alcança, nos termos do caput, do artigo 70, CRFB: a legalidade, a economicidade e a legitimidade das despesas. Portanto, não só elementos vinculados à forma e ao procedimento da despesa serão avaliados pelo órgão de contas, senão também as próprias escolhas e decisões tomadas por cada gestor, que devem ser sempre, aquelas capazes de destinar da melhor forma possível os recursos disponíveis (as despesas devem ter origem nas melhores propostas), e devem ser compatíveis com necessidades públicas que possam reproduzir, de fato, em prioridades que tenham de ser atendidas com recursos públicos.

Sendo assim, o desvio destas diretrizes de ordenação da atividade do gestor o sujeita à aplicação de sanções pecuniárias que vinculam pessoalmente o gestor, sanções que terão de ser proporcionais ao dano produzido ao erário público (artigo 71, inciso VIII, CRFB);

Em relação a atos administrativos ilegais, ilegítimos e anti-econômicos, na função de controle concomitante, o órgão de contas poderá fixar ao gestor, prazo para a correção da ilegalidade (artigo 71, inciso IX). Na hipótese em que não seja possível a correção do ato, ou que não tenha sido atendida a providência inicialmente ordenada pelo Tribunal, este está autorizado a determinar a suspensão de sua execução, por sua própria iniciativa, devendo comunicar da suspensão, o parlamento, no caso da União, ambas as casas legislativas (artigo 71, inciso X, CRFB).

Em relação a contratos administrativos, o Tribunal não detém poder para determinar, por sua própria iniciativa, a suspensão da relação contratual. Este poder está reservado, com exclusividade ao Parlamento. Em relação à União está atribuído ao Congresso Nacional, que deve determinar ao gestor, que adote as providências necessárias ao saneamento da ilegalidade identificada (artigo 71, § 1º, in fine, CRFB). Na hipótese em que tais medidas não tenham sido adotadas no prazo de 90 dias, incumbe ao Tribunal de Contas determinar as providências que sejam necessárias (artigo 71, § 2º, CRFB).

IMPORTANTE: Quem controla as contas dos Tribunais de Contas? Em relação à União, o artigo 71, § 4º, fixa ao Congresso Nacional o dever de fiscalizar a atividade do TCU, que lhe deve prestar contas, trimestralmente e anualmente.

O artigo 56, § 2º, da LC n. 101/2000 foi mais específico ao enfatizar que cumpre à comissão mista permanente do Congresso Nacional, composta de deputados federais e senadores [a mesma referida pelo artigo 166, § 3º, CRFB, como responsável por emitir parecer prévio sobre o projeto de LOA, e que aprecia as emendas parlamentares] sendo este modelo o mesmo que deve ser reproduzido no âmbito dos Estados e dos municípios.

Por fim, em relação aos destinatários das funções, o texto do artigo 70, caput, da CRFB de 1988 não diferencia entre pessoas físicas ou jurídicas, de modo que todos os que lidem com recursos públicos estão obrigados a prestar contas de seu uso, perante os órgãos de controle interno e de controle externo, estando sujeitos, portanto, à responsabilidade pelo uso irregular de tais recursos e à aplicação das sanções pelos Tribunais de Contas, na hipótese de julgamento das contas do gestor.

IMPORTANTE: Segundo a previsão do artigo 70, caput, não é apenas o gestor público quem presta contas perante os órgãos de controle interno e externo. O particular também tem a responsabilidade pela apresentação e exposição de suas contas sempre que fizer o uso de recursos públicos, mas o julgamento de contas pelos Tribunais de Contas alcança apenas o gestor público.

IMPORTANTE: A transparência no controle da execução orçamentária decorre de um princípio republicano que orienta o Estado de direito contemporâneo e que reforça a noção de accountability. Todos têm e devem ter direito de saber e de ter acesso ao destino de cada centavo alocado na programação orçamentária de um gestor público, direito de saber e ter acesso ao comportamento financeiro de cada gestor e, por fim, o direito de saber se cada centavo alocado na programação orçamentária vai cumprir, está cumprindo ou cumpriu seu objetivo, se cada centavo converteu-se em conseqüências materiais no plano fático. E mais do que isso, se cada centavo foi convertido em conseqüências materiais que foram, são ou estão sendo úteis à coletividade, na forma de serviços ou da materialização de direitos fundamentais.

TEMA PARA DISCUSSÃO: A atuação dos tribunais de contas em matéria ambiental. As compras sustentáveis pela Administração Pública. Instrução normativa do Ministério do Planejamento, lei municipal de São Paulo. Os efeitos de comportamentos públicos e sua influência sobre comportamentos privados, em relação à redução das emissões, e à mitigação das alterações climáticas extremas. Emprego de técnicas construtivas mais eficientes, uso de materiais ou produtos certificados com produzidos a partir de processos ambientalmente sustentéveis, medidas de eficiência energética. Todas elas contribuem diretamente para a redução das emissões, ou influenciam processos, estimulando ou desestimulando comportamentos nas cadeias produtivas relevantes para o efeito da mitigação das fontes de emissões (pecuária, agricultura, indústria madeireira, entre as principais).

Indicações bibliográficas

CONTI, José Mauricio. (Coord.). Orçamentos públicos. A Lei 4.320/1964 comentada. São Paulo: RT, 2008.

CREPALDI, Sílvio et al. Direito financeiro: teoria e prática. Rio de Janeiro: Forense, 2009.

DE SANTI, Eurico Marco Diniz. (Coord.). Curso de Direito tributário e finanças públicas. Do fato à norma, da realidade ao conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2009.

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GOMES, Fernando Cleber de Araújo. O tribunal de contas e a defesa do patrimônio ambiental. Belo Horizonte: Fórum, 2008.

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SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Procedimento administrativo nos Tribunais de Contas e Câmaras Municipais. Contas anuais, princípios e garantias constitucionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.

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TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 9. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.

Aula 16

AULA 16

Tema: O regime constitucional dos precatórios.

1. Os elementos do conceito

Precatório ou ofício precatório é o instrumento que representa uma requisição judicial de pagamento, isto é, uma solicitação de pagamento. Esta solicitação está consubstanciada em um ofício requisitório que é expedido pelo juiz da execução de sentença ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda, tendo como causa a circunstância de a Fazenda Pública ter sido condenada ao pagamento de determinada quantia a outrem em processo que tenha transitado em julgado.

Deste conceito, podemos extrair as seguintes características:

a) Elemento material: é um ofício;

b) Função: requisição de um pagamento;

c) Causa: tem origem em uma condenação da pessoa jurídica de Direito Público ao pagamento de determinada quantia a um particular, após o trânsito em julgado de uma decisão judicial;

d) Iniciativa do ofício requisitório: é expedido pelo juiz da execução da sentença condenatória;

e) Quem é o destinatário do ofício? É dirigido ao Presidente do Tribunal a que se encontre vinculado o juízo da execução. Se na justiça comum, será o presidente do Tribunal de Justiça; se no juízo federal, o Presidente do Tribunal Regional Federal;

f) O conteúdo do ofício: Através desse ofício, o presidente do Tribunal requisitará do devedor, no caso, a pessoa jurídica pública, que pode ser o próprio Estado, a União, o município, ou uma de suas entidades da Administração indireta [exceto as sociedades de economia mista], a quantia necessária para a satisfação do débito. Portanto, o presidente do Tribunal expede ordem à pessoa jurídica para que inclua em sua programação orçamentária o valor correspondente àquela condenação;

g) Natureza jurídica da atividade: Trata-se de atividade de natureza administrativa e não judicial, veiculando tão somente um procedimento administrativo de quitação do débito.

2. O regime constitucional dos pagamentos

O regime jurídico dos precatórios está vinculado, basicamente, ao texto do artigo 100, §§ 1º a 16, da CRFB de 1988, com a redação modificada pela EC n. 62, de 9 de dezembro de 2009, que segue transcrito:

“Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.

§ 1º Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2º deste artigo.

§ 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório, ou sejam portadores de doença grave, definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório.

§ 3º O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.

§ 4º Para os fins do disposto no § 3º, poderão ser fixados, por leis próprias, valores distintos às entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades econômicas, sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social.

§ 5º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.

§ 6º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da quantia respectiva.

§ 7º O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatórios incorrerá em crime de responsabilidade e responderá, também, perante o Conselho Nacional de Justiça.

§ 8º É vedada a expedição de precatórios complementares ou suplementares de valor pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução para fins de enquadramento de parcela do total ao que dispõe o § 3º deste artigo.

§ 9º No momento da expedição dos precatórios, independentemente de regulamentação, deles deverá ser abatido, a título de compensação, valor correspondente aos débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública devedora, incluídas parcelas vincendas de parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa em virtude de contestação administrativa ou judicial.

§ 10. Antes da expedição dos precatórios, o Tribunal solicitará à Fazenda Pública devedora, para resposta em até 30 (trinta) dias, sob pena de perda do direito de abatimento, informação sobre os débitos que preencham as condições estabelecidas no § 9º, para os fins nele previstos.

§ 11. É facultada ao credor, conforme estabelecido em lei da entidade federativa devedora, a entrega de créditos em precatórios para compra de imóveis públicos do respectivo ente federado.

§ 12. A partir da promulgação desta Emenda Constitucional, a atualização de valores de requisitórios, após sua expedição, até o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, será feita pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, e, para fins de compensação da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros compensatórios.

§ 13. O credor poderá ceder, total ou parcialmente, seus créditos em precatórios a terceiros, independentemente da concordância do devedor, não se aplicando ao cessionário o disposto nos §§ 2º e 3º.

§ 14. A cessão de precatórios somente produzirá efeitos após comunicação, por meio de petição protocolizada, ao tribunal de origem e à entidade devedora.

§ 15. Sem prejuízo do disposto neste artigo, lei complementar a esta Constituição Federal poderá estabelecer regime especial para pagamento de crédito de precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma e prazo de liquidação.

§ 16. A seu critério exclusivo e na forma de lei, a União poderá assumir débitos, oriundos de precatórios, de Estados, Distrito Federal e Municípios, refinanciando-os diretamente."(NR).”

É importante salientar que seu fundamento reside no princípio da impenhorabilidade dos bens públicos, princípio que já foi exposto logo ao início de nossas aulas, quando tratamos das formas de obtenção de receita por iniciativa do Estado.

3. O procedimento de pagamento

Na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, esta [a entidade de Direito público] será citada para impugnar a execução, deduzindo a ação de embargos, no prazo de trinta dias, nos termos do artigo 730, caput, do CPC.

É importante salientar que este regime de quitação dos débitos que tenham causa em condenação judicial, alcança tão somente a própria pessoa jurídica política [União, Estados, Distrito-federal e municípios] ou ainda, as entidades que integrem a Administração indireta, excluídas aquelas que explorem atividade econômica. As que prestem serviços públicos também seriam citadas para impugnar a execução, no prazo de trinta dias.

Se a entidade não opuser os embargos no prazo legal, nos termos do artigo 730 e respectivos incisos, do CPC, o juízo requisitará o pagamento por intermédio do presidente do Tribunal competente, e este o fará perante o Poder Executivo, que efetuará o pagamento na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo crédito.

Uma vez transitada em julgado a decisão condenatória e expedido o ofício pelo juízo da execução, o Tribunal determinará à entidade pública que inclua a verba necessária e suficiente para a quitação do precatório. O tribunal deve apresentar ao Poder Executivo a relação com todos os precatórios que tenham sido apresentados até o dia 1º de julho, para que sejam pagos até o final do exercício financeiro seguinte (artigo 100, § 1º, CRFB).

A atualização monetária deverá ser feita por ocasião do pagamento. Isto quer dizer que o Poder Público sempre tem, no mínimo, um ano e meio para o pagamento dos precatórios. Os que forem apresentados a partir do dia 2 de julho somente poderão ser incluídos na programação orçamentária no ano seguinte, visando atender o exercício posterior.

Sendo mais específico, teríamos a seguinte situação:

a) Precatórios apresentados de 2 de julho de 2011 até 1 de julho de 2012: deverão ser pagos até o fim do exercício de 2012, sendo incluídos já na programação orçamentária de 2011, que será encaminhada até o último dia do mês de agosto;

b) Precatórios apresentados entre 2 de julho de 2012 e 1 de julho de 2013: deverão ser pagos até o fim do exercício de 2013, porque só poderão ser incluídos na programação orçamentária de 2012.

Em síntese, temos que:

a) O juízo da execução expedirá o ofício requisitório ao Tribunal;

b) O tribunal requisitará do Poder Executivo, que inclua em sua programação orçamentária, a quantia correspondente à dívida, devendo respeitar o prazo de 1º de julho, como limite para que se possa exigir do Poder Executivo, que inclua na programação orçamentária em elaboração, a quantia exequenda. Incluindo nessa programação, o valor terá de ser liquidado no próximo exercício, pois esse é o termo de vigência do orçamento sob elaboração;

c) Cabe ao presidente do tribunal, encaminhar ao Poder Executivo, a relação completa de todos os precatórios que tenha recebido, até o dia 1º de julho, visando assegurar a inclusão nos termos já descritos.

Note-se que a escolha da data de 1º de julho como limite para que o Tribunal entregue a relação de precatórios à autoridade competente do Poder Executivo tem sua justificativa no regime de programação orçamentária em vigor.

Conforme já foi analisado, de acordo com o art. 35, § 2º, inciso III do ADCT, o projeto de LOA será encaminhado pelo chefe do Poder Executivo ao Legislativo até o dia 31 de agosto. Este é o interstício [1º de julho a 31 de agosto] considerado como suficiente para que o Poder Executivo promova a reorganização de sua programação orçamentária, visando atender a necessidade de satisfazer os débitos apresentados, de modo que a LOA possa suportar o pagamento dos precatórios no decorrer do próximo exercício.

IMPORTANTE: A jurisprudência tem considerado que a data de 1º de julho não seria a data limite para que o Tribunal entregasse a relação de precatórios à autoridade competente do Poder Executivo, senão a data limite para que o juízo da execução entregue o ofício ao Presidente do Tribunal. Dessa forma, todos os ofícios requisitórios que fossem entregues ao presidente do respectivo Tribunal até 1º de julho, teriam de ser pagos pela pessoa jurídica, mesmo que apresentados pelo Tribunal após aquele prazo. Teriam de incluir em sua programação orçamentária para pagamento no final do próximo exercício.

4. A dotação orçamentária para pagamento de precatórios

Segundo o caput do art. 100 da CRFB, os pagamentos dos precatórios serão feitos “exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para esse fim”. Isso significa que o valor correspondente ao montante dos precatórios apresentados deverá ser consignado através de dotações orçamentárias realizadas de forma genérica [sem designação de casos ou pessoas] e diretamente na LOA ou em lei que autorize a abertura de créditos adicionais [especiais ou suplementares, no caso em que não tenha sido possível a inclusão oportuna na LOA, ou em que os créditos já consignados na LOA não tenham sido suficientes para tal finalidade] para o fim de pagamento de precatórios.

Já o § 6º, do mesmo art. 100, primeira parte, preceitua:

“As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da quantia respectiva.”.

Isso não significa que os créditos serão atribuídos à dotação orçamentária do Poder Judiciário. O texto propõe tão somente que os recursos financeiros destinados ao pagamento de precatórios estarão disponíveis ao Poder Executivo [federal, estadual, distrital ou municipal], integrando a dotação orçamentária do próprio Poder Executivo.

Entretanto a finalidade de tais recursos, previstos na programação orçamentária do Poder Executivo, têm por destinatário o Poder Judiciário devendo ser depositados em conta específica de titularidade do Tribunal, destinada a tal finalidade específica. Portanto, os recursos programados e alocados em dotação do Poder Executivo, somente poderão ser destinados ao pagamento de precatórios, que serão realizados pelo Poder Judiciário, destinatário daqueles recursos, que serão transferidos à conta específica do Tribunal, para tal finalidade. Saliente-se que, o que precisa ficar claro é que esses valores em hipótese alguma irão compor a programação orçamentária do Poder Judiciário. São recursos que serão repassados a esta função pública, para que efetue o pagamento.

5. A ordem cronológica de apresentação dos precatórios

Uma das regras mais importantes quanto ao procedimento dos precatórios, diz respeito à ordem cronológica que deve ser respeitada para que os pagamentos sejam efetuados.

Conforme previsto pelo caput do art. 100, da CRFB e pelo artigo 67, da lei 4.320/64, o pagamento dos precatórios deve ser realizado exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos ofícios requisitórios de pagamento emitidos pelo juiz da execução no protocolo do Tribunal competente.

Essa regra tem por objetivo a proteção da garantia constitucional de igualdade e, sobretudo, a proteção do princípio constitucional da impessoalidade, que vincula a Administração Pública, nos termos do artigo 37, caput, da CRFB e que propõe a necessidade de que as funções públicas atinjam suas finalidades, segundo critérios de imparcialidade, proporcionando igual proteção à satisfação dos créditos que existam perante a pessoa jurídica pública, independente de condições de diferenciação pessoal ou de quaisquer natureza.

A ordem cronológica também atende a outros princípios que vinculam a Administração Pública, expressos no texto do artigo 37, caput, sendo também reforçada as dimensões da moralidade e, naturalmente, da legalidade.

A EC n. 62/2009 propôs uma flexibilização da regra que vigia até então, fixando duas hipótses de preferência de natureza subjetiva para o fim de justificar a aceleração do procedimento de satisfação dos créditos, independente de sua natureza. Em sua nova redação, o artigo 100, § 2º, da CRFB, os portadores de doenças graves e os maiores de 60 anos deverão ter seus créditos satisfeitos com prioridade para os valores que não superem o triplo daqueles fixados para o pagamento por requisições de pequeno valor (RPV), sendo possível que proponham o fracionamento do precatório para esta finalidade. Os valores remanescentes encontram-se excluídos da preferência e deverão atender às mesmas regras que orientam a proteção da ordem cronológica, aplicando-se, portanto, os regimes distintos de acordo com a natureza objetiva do crédito a ser satisfeito (créditos comuns e créditos alimentares).

Confira-se, por oportuno, o destaque do dispositivo, que segue transcrito:

"Art. 100.

[...]

§ 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório, ou sejam portadores de doença grave, definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório."

6. As conseqüências do descumprimento da ordem cronológica e da não inclusão de precatórios na programação orçamentária

Neste tema, é importante distinguir DUAS SITUAÇÕES DISTINTAS referentes à violação do regime jurídico dos pagamentos decorrentes de condenações judiciais atribuídos à Administração Pública.

A PRIMEIRA delas propõe a preterição do credor na ordem cronológica dos pagamentos, quando credor situado em posição mais desfavorável recebe seus créditos em detrimento daquele que se encontrava em posição mais vantajosa na ordem cronológica. Neste caso, o texto do artigo 100, § 6º, da CRFB, autoriza que o presidente do Tribunal, a requerimento do credor, promova o sequestro da quantia necessária a satisfação do crédito preterido.

A SEGUNDA propõe a não inclusão da verba na programação orçamentária, mesmo tendo sido requisitado pelo Tribunal competente. Neste caso, está-se diante da hipótese descrita no texto do artigo 34, inciso VI, da CRFB, que disciplina a possibilidade de intervenção da União sobre os Estados e Distrito federal, e dos Estados sobre os municípios, para garantir a execução de ordem judicial.

Entretanto, não é suficiente, conforme orienta a jurisprudência do STF, que se tenha a descrição de um estado de fato que revele a não inclusão dos recursos, sendo indispensável que se demonstre, para o fim de justificar a subtração temporária da autonomia do ente federado, a voluntariedade no descumprimento. Portanto, sempre que for possível demonstrar que, o cumprimento de tais decisões e o pagamento dos precatórios pudesse comprometer gravemente a execução das atividades regulares do ente federado, e o funcionamento regular de seus serviços e tarefas e, portanto, a impossibilidade real de que tais decisões fossem cumpridas, sob pena de grave comprometimento da ordem pública, não seria possível autorizar a intervenção (Rcl n. 2155/RJ. Rel. Min. Gilmar Mendes, DJU de 18.03.2005; IF n. 3124/ES, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJU de 28.05.2004).

Portanto, não é possível o sequestro tendo por fundamento a ausência de pagamento, exceto na hipótese do artigo 74, § 4º, do ADCT [este dispositivo trata de hipóteses de parcelamento de precatórios e será analisado posteriormente], porque:

a) O sequestro previsto no caso do artigo 100, § 6º, da CRFB tem como causa a seguinte situação: O recurso já existe na programação orçamentária do Poder Executivo, foi transferido para a conta sob a administração do Tribunal de Justiça e foi utilizado para o pagamento de precatório de beneficiário situado em posição mais desfavorável na ordem cronológica. Vale para o pagamento de precatórios de quaisquer natureza, parcelados ou não. O sequestro se dá sobre os recursos que já estão em poder da função judiciária;

b) O sequestro previsto no artigo 78, § 4º, do ADCT só alcança precatórios ditos comuns, que tenham sido objeto de parcelamento e têm como causa o atraso no pagamento, omissão de inclusão no orçamento e preterição na ordem cronológica. O sequestro se dá sobre os recursos ainda em poder da função executiva.

7. Os créditos de natureza alimentícia

É importante consignar aqui, que o caput do art. 100, da CRFB, excetua os créditos de natureza alimentícia da ordem cronológica dos pagamentos dos precatórios. Entretanto, isto não quer dizer que tais créditos não se submeterão ao regime dos precatórios, mas, apenas que possuem absoluta prioridade sobre os créditos sem especificação, tal como se encontra consolidado no enunciado da súmula n. 655, do STF, cujo texto segue transcrito:

“Súmula 655. A exceção prevista no art. 100, caput, da Constituição, em favor dos créditos de natureza alimentícia, não dispensa a expedição de precatório, limitando-se a isentá-los da observância da ordem cronológica dos precatórios decorrentes de condenações de outra natureza.”

Isso se justifica pelo fato de tais créditos serem os imprescindíveis à subsistência do credor e de sua família, não sendo exigível e tampouco razoável submetê-lo a processo especial de quitação em simetria com créditos de naturezas tão distintas quanto diversas. Estes créditos têm sua definição no texto da própria CRFB, que previu em seu artigo 100, § 1º (com a redação atribuída pela EC n. 62/2009):

“Art. 100

[...]

§ 1º Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2º deste artigo."

O art. 78, do ADCT, apresenta uma hipótese de parcelamento de precatórios, conforme veremos a seguir.

O texto da EC n. 37/2002, trouxe uma exceção à impossibilidade de parcelamento dos créditos de natureza alimentícia. O § 2º, do art. 86, do ADCT, prevê que, nos casos de tais débitos serem de pequeno valor e estarem enquadrados nas condições previstas nos incisos do caput deste artigo, estes poderão ser pagos em duas parcelas anuais, na forma disciplinada na lei (§ 3º).

8. O parcelamento de precatórios

Como regra geral, o parcelamento só é admitido para os precatórios que, na data da promulgação da EC n. 30/2000, estivessem pendentes de pagamento, ou para os precatórios que decorram de ações propostas até o dia 31 de dezembro de 1999. Neste caso, o artigo 78, caput, do ADCT propõe que esses créditos poderiam ser parcelados em prestações iguais e anuais, no prazo de dez anos, pelo seu valo real, em moeda corrente e acrescidos dos juros legais.

O texto excepciona do parcelamento as obrigações que sejam definidas pela lei como de pequeno valor [pagas através de requisições, conforme será analisado posteriormente], os créditos alimentícios, e os constantes do artigo 33, do ADCT, que já previa uma hipótese de parcelamento, no prazo máximo de oito anos, até 1º de julho de 1989, dos precatórios que estivessem pendentes de pagamento até a promulgação da CRFB de 1988.

Convém registrar que o artigo 78, caput e seus respectivos parágrafos, do ADCT foi impugnado pela ADI n. 2356-0/DF, na qual foram propostos, entre outros argumentos, a afirmação de violação do princípio da igualdade e do Estado de direito, que, situados na condição de cláusulas de intangibilidade, não poderiam ser objeto de intervenção. Entretanto a ADI encontra-se neste momento, pendente de pronunciamento conclusivo, após pedido de vistas do ministro Cezar Peluso, após terem votado O Ministro Néri da Silveira, Ellen Gracie e Carlos Brito, no sentido de reconhecer liminarmente a inconstitucionalidade da expressão “e os que decorram de ações judiciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999”. Declarou-se impedido o ministro Gilmar Mendes, e votaram pelo indeferimento os ministros Eros Grau e Joaquim Barbosa.

9. As requisições de pequeno valor

Até o momento, foi dito que o regime constitucional de pagamento dos precatórios prevê a existência de duas ordens cronológicas: a da quitação das obrigações decorrentes de créditos alimentícios e a dos demais créditos.

Entretanto, nem todas as obrigações decorrentes de condenações judiciais sujeitam o credor ao regime especial de pagamento das obrigações das pessoas jurídicas públicas, sendo este o caso das obrigações que sejam definidas pela lei, na condição de pequeno valor, conforme orienta o artigo 100, § 3º, da CRFB.

Estas são definidas pelo texto do artigo 97, § 12, do ADCT, sendo possível que sejam definidas em valores distintos aos que serão descritos na sequência, de acordo com a capacidade financeiras dos entes públicos, valores estes que nunca poderão ser inferiroes ao maior valor de benefício do regime geral de Previdência Social (artigo 100, § 4º, CRFB):

a) em relação aos Estados e Distrito Federal, são as obrigações iguais ou inferior a 40 salários mínimos;

b) em relação aos municípios, são aquelas de valor igual ou inferior a 30 salários mínimos.

Os valores relativos à União estão definidos na lei n. 10.259/2001, que instituiu os juizados especiais federais, fixando o limite de 60 salários mínimos para as obrigações definidas como de pequeno valor.

Ressalte-se que cada ente federado poderá, por sua iniciativa legislativa, definir valores distintos dos que foram fixados no artigo 97, do ADCT, conforme autoriza o artigo 100, § 5º, da CRFB, sendo possível reproduzir, como exemplo, o ocorrido no julgamento da ADI n. 2868/PI, que julgou improcedente a ação na qual se pretendia a declaração de inconstitucionalidade de texto estadual que fixava para o Estado do Piauí o limite de 5 salários mínimos para o fim de definição das obrigações de pequeno valor.

Em todo caso, estas obrigações não estão sujeitas ao regime de pagamento através de precatórios, sendo pagas diretamente pelo Poder Público ao particular, através de RPV.

10. O fracionamento dos precatórios

O texto do artigo 100, § 8º, da CRFB veda expressamente a possibilidade de fracionamento, repartição, expedição de precatórios complementares ou suplementares, ou quaisquer formas de se quebrar o valor da execução para o fim de que parte do crédito seja satisfeito através de requisições de pequeno valor, e outra parte, através da expedição de precatório.

Exceção pode ser identificada no § 11 do artigo 97, do ADCT, que assegura a possibilidade de fracionamento tão somente nas hipóteses em que se tenham credores em litisconsórcio, casos em que cada um dos credores poderá requerer o desmembramento perante o Tribunal que processa o precatório, para o fim de habilitar o valor devido a cada um dos credores.

11. O regime especial de pagamento regulado pelo artigo 97, do ADCT.

Apenas para o fim de encerramento desta abordagem introdutória, convém registrar que a EC n. 62/2009 também modificou o texto do artigo 97, do ADCT, para assegurar a todos os entes federativos a opção por regime especial de pagamento dos créditos de precatórios enquanto não for publicada a LC de que trata o § 15, do artigo 100, da CRFB.

Este regime propõe, basicamente, que uma vez realizada a opção pelos entes federativos, estes possam realizar o pagamento dos créditos, durante o prazo máximo de 15 anos, por meio de regras especiais que protejam a capacidade financeira dos entes de eventual hipótese de exaustão. Para tanto, proporciona duas possibilidades para a quitação.

Pela primeira (para a qual não se aplica o prazo de 15 anos), em sendo os créditos superiores aos recursos disponíveis para tal finalidade, seja comprometida apenas parte da receita corrente líquida, em percentuais que se diferenciam nos termos do § 1, incisos I e II, para Estados e municípios. Estes valores são recolhidos em conta especial administrada pelo presidente do Tribunal.

Convém assinalar que 50% dos valores recolhidos destinam-se ao pagamento dos créditos em ordem cronológica de apresentação, e os valores remanescentes terão de atender ao pagamento à vista dos créditos ainda não quitados pela ordem, ao pagamento em razão de leilões dos créditos, e à celebração de acordos com os credores.

A segunda possibilidade é, de fato, o regime especial, por meio do qual, durante 15 anos, os entes federados deverão destinar, em conta especial, o importe total dos créditos que devam ser quitados no exercício financeiro respectivo, acrescidos apenas e tão somente da correção oriunda da caderneta de poupança, excluídos os juros compensatórios, e por meio de destinação mensal no importe de 1/12 do total do crédito.

No caso em que não sejam destinados, oportunamente, os recursos para a execução do regime especial, será possível o sequestro das quantias existentes nas contas dos entes federados, por ordem do presidente do Tribunal, e tão somente para atender à garantia dos créditos, portanto, até o limite dos valores que deveriam ter sido liberados e não foram. Saliente-se que esta medida se justifica tão somente na hipótese em que os recursos não foram liberados oportunamente. Caso contrário, enquanto se encontrar em execução o regime especial, o ente credor não poderá ser objeto do sequestro.

O artigo 97 ainda assegura, por meio de seu § 10, inciso II, o poder liberatório de tributos devidos perante os entes devedores, de forma automática e independente de regulamentação normativa prévia.

O mesmo dispositivo ainda vincula o gestor a um conjunto de severas restrições enquanto permanecer inadimplente, não sendo possível, do teor do inciso III, que venha contrair empréstimos internos ou externos, ou receber transferências voluntárias.

Da mesma forma, também não poderá fazer o uso dos valores relativos aos Fundos de Participação (Estados, Distrito Federal e Municípios), uma vez que esses valores serão recolhidos pela União para o fim de destiná-los às contas especiais, posicionando-os como garantia dos créditos ainda não quitados.

Indicações bibliográficas

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