AULA 12
Tema: A elaboração da proposta orçamentária. Conteúdo e forma. A fase pré-legislativa.
1. Contextualizando o problema
Conforme já foi ressaltado até o momento, o objeto da atividade financeira do Estado propõe uma relação finalística, e esta relação enfatiza as condições de, ou a capacidade das funções públicas possuem para atender às demandas existenciais básicas da coletividade, de forma flexível, progressiva, e permanente, em consonância com um projeto político de sociedade e de futuro, que por sua vez, tenha sido definido, em última análise, no âmbito de uma Constituição.
Convém salientar que a Constituição, embora seja resultante de uma estrutura de produção interna da ordem jurídica, não expõe uma arquitetura fechada, senão uma relação aberta de comunicação e de interação com experiências externas, que a torna capaz de se manter atualizada aos desafios de concretização de demandas existenciais, de forma coletiva, universal, duradoura e permanente.
Sob semelhante arquitetura, a construção de uma abordagem sobre a atividade orçamentária, expõe uma forte relação entre escolhas que são realizadas no âmbito de um processo de decisão, e a capacidade de que estas escolhas, realizadas por gestores eleitos, e em interstícios de tempo transitórios, têm de influenciar positivamente (ou não), a transformação da qualidade de vida de uma comunidade.
A atividade orçamentária é compreendida como um processo de decisão, e o resultado desse processo, que se manifesta por meio de escolhas, expõe um determinado projeto de sociedade, que pode ou não ser capaz de transformar positvamente a qualidade de vida das pessoas, em um intervalo de um ano, e no contexto de um conjunto de metas e de prioridades que foi selecionado para quatro anos.
Comportamentos públicos ou privados podem aperfeiçoar ou restringir as chances de que aquelas escolhas (que se refletem em um projeto) possam se converter em realidade para o período programado.
O estudo da atividade financeira, e agora, da atividade orçamentária (que constitui o instrumento que viabiliza a concretização do projeto de sociedade definido na Constituição), permite demonstrar que o acesso coletivo e universal a níveis suficientes de qualidade de vida, não é o efeito de proteção normativa que se confere aos direitos fundamentais, e tampouco, da elevação dos padrões normativos de um determinado direito, ou de uma determinada prestação social.
A proteção depende de um processo progressivo de destinação de recursos, nos limites da disponibilidade financeira. Esta, por sua vez, define a capacidade estatal de atender a um conjunto de demandas de crescente complexidade, e principalmente, o grau de comprometimento das escolhas realizadas nesse plano, com o projeto sociocultural definido pela Constituição. Dessa combinanção dependeria, em resumo, a capacidade de se viabilizar as transformações nas realidades existenciais, ao ponto de proporcionar níveis satisfatórios de bem-estar coletivo, de forma duradoura e permanente.
Sendo assim, a proteção de direitos fundamentais, e viabilizar níveis de bem-estar, envolve a definição de custos e a disponibilidade de recursos financeiros. A demora estatal no atendimento de uma demanda coletiva por acesso à água em diversos bairros de um município, pode, v.g, produzir prejuízos à capacidade destas pessoas, desenvolverem-se plenamente e disporem de forma mais eficiente de seus recursos, para o atendimento de seus próprios projetos de vida. Tais recursos terão de ser destinados para o atendimento de demandas que deveriam decorrer da ação estatal e que não o foram.
Da mesma forma, as distorções nos processos sócioculturais de assimilação e de cumprimento voluntário das normas jurídicas e sociais envolve a elevação nos custos públicos para a proteção social. O descumprimento de tais normas exige, v.g, a elevação nos custos para o financiamento das ações de polícia, e a elevação nos custos existenciais privados, decorrentes do pagamento de multas, com a conseqüente diminuição patrimonial dos particulares.
Portanto, se a melhoria nos níveis socioculturais influencia positivamente a definição dos custos públicos para a proteção social, sua diminuição envolve, de forma oposta, a elevação em tais custos. A boa educação melhora, em tese, a capacidade estatal no atendimento das prestações socioculturais, e a má-educação expõe de forma verossímil, potencial de degradar aquela capacidade.
Essa abordagem também permite externar as limitações estatais na concretização das tarefas atribuídas por um determinado projeto constitucional. Se todos temos de ser protegidos pela iniciativa estatal contra riscos existenciais que crescem em complexidade, não é possível considerar que o Estado terá condições de enfrentar e superar todas as fontes de ameaças, com exclusividade e de forma solitária. Assim, se a coletividade é prejudicada porque a cada dia aumentam os pontos de vazamentos de água potável, escoamento de efluentes de construções sobre o pavimento asfáltico, entre outros ilícitos cotidianos, os custos para a eliminação destas ameaças poderiam ser reduzidos se iniciativas particulares fossem adotadas preventivamente.
A colaboração social, a responsabilização coletiva, o controle público e o envolvimento coletivo nos processos de concretização dos direitos fundamentais (concretizar a Constituição é, conforme assinala Häberle, um processo público), são condições indispensáveis para a elevação proporcional nos níveis de proteção, em relação aos custos que devem ser suportados, para se atingir tais níveis. Note-se que estes custos são suportados pelo Estado, mas são diariamente compartilhados com a coletividade.
Por essa razão, fica mais clara a necessidade de que a sociedade participe ativamente na formação de pressupostos que favoreçam a eficiência dessa relação, contribuindo para que, preventivamente, ações de polícia sejam reduzidas, e da mesma forma, os custos, que não são, ressalte-se, exclusivamente estatais, senão, verdadeiramente sociais.
Assim construída a realidade da atividade financeira, e também da realidade orçamentária, cumpre assinalar e enfatizar que a segunda expõe fortemente, uma relação entre escolhas, decisões e a definição dos níveis de proteção social que podem ser atingidos em um determinado período temporal.
É com esta perspectiva que se propõe examinar a construção orçamentária, e a formação dessas decisões sobre como, e em que condições, o Estado poderá proporcionar qualidade de vida, em períodos de tempo que não se estendem além de quatro anos, e que refletem em última análise, um projeto de sociedade para tal período.
Com esta introdução, tem-se que a principal questão a ser enfrentada neste momento é a seguinte: como os planos consubstanciados na PPA, na LDO e na LOA são propostos? Ou em outras palavras: como as decisões sobre projetos existenciais transitórios, mas que se encadeiam em um processo de longo prazo, são formadas?
A partir dessa questão, será analisado posteriormente, o processo da tramitação legislativa das leis orçamentárias, ou seja, como esta estrutura de planejamento é aprovada pelo Poder legislativo. Neste momento, cumpre-nos expor como se apresenta esta estrutura de planejamento.
Estamos aqui, em uma fase pré-legislativa do processo de elaboração das leis orçamentárias.
O processo compreende duas fases: uma administrativa e uma legislativa, sendo esta a fase administrativa.
Já foi dito que, as decisões sobre as prioridades públicas, muito embora contem com a participação de atores sociais e possam ser objeto de modificação e discussão na segunda fase [legislativa], reproduzem uma decisão que, em última análise, é do chefe do Poder Executivo [do prefeito municipal, do governador, do presidente da república]. Cumpre ao chefe do Poder Executivo coordenar o processo e propor a estrutura de planejamento, nominada como orçamento, na forma das três leis orçamentárias. Cabe a ele a proposição, leia-se, apresentação da proposta de PPA, de LDO e de LOA.
Teremos a oportunidade de detalhar o processo por ocasião da descrição do processo legislativo de sua apresentação.
Neste momento o relevante é apontar de que forma esta proposta deve ser apresentada, como peça integrante de uma fase administrativa.
Os fundamentos normativos decorrem do texto dos artigos 22, incisos I a IV, da Lei n. 4.320/64 e do artigo 16, § 1º, inciso II, sendo estes:
a) mensagem;
b) projeto de lei de orçamento;
c) a exposição analítica das receitas e das despesas;
d) detalhamento dos programas especiais;
A programação orçamentária envolve, muito mais do que um processo de transparência perante o Poder Legislativo, um processo de exposição das razões que justificaram as escolhas que foram realizadas, e de demonstração da viabilidade, e da capacidade estatal de atender a uma parte (anual) do projeto político definido para um período de quatro anos.
É sob essa perspectiva que os elementos que identificam essa fase pré-legislativa devem ser compreendidos.
A mensagem expõe o estado atual da economia e tem que expor a capacidade de atendimento e de concretização das expectativas que foram definidas pelas escolhas do chefe do poder executivo, as quais somente podem ser demonstradas por meio de quadros analíticos de receitas e de despesas, além dos programas especiais de trabalho. Estes últimos refletem, em última análise, a proposta do prefeito, do governador, ou do presidente da república, visando viabilizar as transformações socioeconômicas e culturais, e que precisam ocorrer para o fim de proporcinar níveis suficientes de prestações sociais, das quais depende a definição de uma realidade existencial digna.
Por meio da exposição da proposta orçamentária, o Estado externa de que forma propõe concretizar o projeto político-constitucional, e até que ponto terá condições de fazê-lo.
Por outro lado, submete-se ao controle social (a comunidade poderá e deverá exigir que as despesas e projetos que foram autorizados, sejam cumpridos e atendidos pelo poder Executivo), e ao controle parlamentar (que poderá e deverá analisar se as escolhas foram as melhores e mais idôneas, para atender adequadamente os resultados que precisem ser atingidos).
Sendo assim, se por um lado, o Estado declina como desenvolverá, progressivamente, a concretização e a viabilidade de um determinado projeto político, expondo de que modo, os problemas e demandas que forem identificados, poderão ser superados, e removidos os obstáculos, por outro lado, a transparência coloca tais escolhas e opções sob o controle social, na medida em que a comunidade terá uma perspectiva clara do que se pode esperar da capacidade estatal naquele exercício financeiro, se poderá esperar que determinados níveis de proteção serão atingidos, e quando serão.
Outro aspecto importante que precisa ser ressaltado é o de que, uma proposta orçamentária reflete, em última análise, decisões realizadas a partir das opções disponíveis. Isso implica considerar que nem sempre todas as opções estarão ao alcance do gestor para o fim de se propor uma solução para um problema.
O processo de formação da proposta orçamentária reproduz, em essência, um processo de decisão que se destina a atender demandas existenciais e solucionar problemas que se imponham como obstáculos às tarefas estatais de proporcionar bem-estar coletivo.
Identificar tais problemas é um processo contínuo, permanente, ininterrupto, e pode contar com a colaboração da sociedade, como principal destinatária daquelas prestações e benefícios e, enquanto tal, a principal habilitada a identificar as demandas e prioridades que precisem ser definidas.
Por meio do orçamento participativo, a coletividade colabora e aperfeiçoa o processo de decisão, levando ao seu juízo, as prioridades que precisem ser atendidas, e desse modo, contribuindo para que melhores escolhas (e, portanto, soluções) sejam oferecidas, em benefício da sociedade.
Com estas considerações, já se faz possível detalhar cada item da proposta orçamentária:
a) Mensagem: Esta deve apresentar a exposição e justificação da política econômica do governo. De que forma? Deve fazê-lo de acordo com as principais despesas previstas. O texto da Lei n. 4.320/64 atribui ênfase para as despesas de capital. Estas são a referência para a exposição da política econômica. O chefe do Poder Executivo terá que demonstrar, na mensagem, que essas despesas são compatíveis com o programa de governo, com a LDO e com o PPA. Também deve indicar na mensagem, quais serão as prioridades para o próximo exercício [uma vez que uma lei orçamentária é sempre uma proposta que ordena ações visando o futuro], as quais devem se revelar coerentes com o estado da economia e com o que se espera do comportamento econômico, de modo a justificar que essas prioridades são viáveis no contexto econômico-financeiro, ou em outras palavras, que o que se propôs é passível de realização, segundo o que se espera da economia para o exercício em que estas prioridades estão sendo propostas.
A mensagem ainda deve estar documentada e acompanhada da demonstração da dívida fundada, da dívida flutuante, dos saldos de créditos especiais, dos restos a pagar e de quaisquer outros compromissos financeiros.
IMPORTANTE:
a) Dívida fundada ou consolidada é o total das obrigações financeiras do ente público, que será amortizado em prazo superior a 12 meses, conforme define o artigo 29, inciso I, da LC n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
b) Dívida flutuante é aquela que agrega os restos a pagar, subtraídos o serviço da dívida, depósitos e débitos da tesouraria (artigo 92, Lei n. 4.320/64);
c) Restos a pagar são despesas EMPENHADAS, mas não pagas até o dia 31 de dezembro (artigo 36, Lei n. 4.320/64);
IMPORTANTE: Deve-se recuperar que as despesas de capital compreendem os gastos para se criar novos bens de capital ou adquirir bens de capital já em uso (investimentos e inversões financeiras, respectivamente) e representam sempre uma aplicação de recurso financeiro da qual decorrerá uma incorporação de bens ao patrimônio público.
b) Projeto de lei orçamentária anual: já descrita anteriormente, compreendendo os orçamentos fiscal, de investimentos e da seguridade social, na forma descrita pelo artigo 165, § 5º, inciso I a III, da CRFB;
c) Exposição analítica da receita e da despesa pública através de tabelas explicativas: o que o artigo 22, III, da Lei n. 4.320/64 exige é permitir que se compare:
1) em relação à receita: aquela arrecada nos três exercícios anteriores, aquela que foi prevista para o atual exercício financeiro (que está em curso e no qual se está elaborando proposta para o próximo) e a prevista para o próximo, que será objeto da LOA.
2) Em relação à despesa: despesa REALIZADA no exercício anterior [aquela efetivamente DESPENDIDA], despesa prevista para o atual exercício em curso, e aquela prevista para o próximo exercício e que será objeto da LOA;
Qual é o objetivo destas exigências? Permitir um acompanhamento fiel da EVOLUÇÃO da ARRECADAÇÃO e dos GASTOS públicos.
IMPORTANTE: As informações e as tabelas explicativas serão elaboradas conforme dispuser a respectiva LDO para o período.
d) Os programas de trabalho: através de programas de governo, as despesas são propostas no orçamento, ao lado de projetos, atividades e ações;
e) Outros itens:
e.1) o artigo 22, Parágrafo Único da Lei n. 4.320/64 ainda menciona que as UNIDADES ORÇAMENTÁRIAS constarão da proposta de LOA acompanhadas de descrição sucinta das finalidades das despesas;
IMPORTANTE: Unidade orçamentária é um centro de poder administrativo que recebe dotação própria [RESERVA de um determinado montante de recursos financeiros] e, por esta razão, pode realizar programas, projetos, atividades e ações, conforme define o artigo 14, caput, da Lei n. 4.320/64. O Tribunal de Justiça, o Ministério Público, a Defensoria Pública, a Assembléia Legislativa são unidades orçamentárias. Sua divisão ADMINISTRATIVA e INTERNA, para a execução de suas atividades corresponde a UNIDADES ADMINISTRATIVAS.
e.2) A LC n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) ainda exige o encaminhamento de anexo com o demonstrativo de que os orçamentos são compatíveis com os objetivos e metas traçados no anexo de metas fiscais da LDO (artigo 5º, inciso I);
e.3) reserva de contingência (artigo 5º, inciso III, da LC n. 101/2000);
e.4) relação de todas as despesas relacionadas à dívida pública, mobiliária ou contratual, bem como as receitas que as atenderão, conforme apontado pelo artigo 5º, § 1º, da mesma LC n. 101/2000;
IMPORTANTE: Todos estes itens integram o que deve conter a PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA, na qual está inserido PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA. Mas o que deve conter a LEI ORÇAMENTÁRIA em si mesma?
Nesse ponto, remetemos a matéria ao que consta do artigo 2º da Lei n. 4.320/64. Sendo assim, seus §§ 1º e 2º apontam que a LOA [não o PPA ou a LDO] terá que ser acompanhada de SEIS demonstrativos:
a) relação geral das receitas cuja arrecadação é prevista, indicando-se a fonte de cada uma e relação das despesas por função de governo;
b) quadro demonstrativo de receitas segundo suas categorias econômicas;
c) quadro demonstrativo das despesas;
d) quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, para suas obras e serviços que prestará;
e) quadro que discrimine especificamente cada receita por fonte;
f) quadro de todas as dotações [reservas de recursos] previstas para cada órgão de governo e da Administração;
Diante de sua pertinência com a fase pré-legislativa de formação da proposta orçamentária, as experiências de participação e de interferência pública na definição das prioridades, e no condicionamento (ou não) das escolhas públicas, serão examinadas neste momento, sob o contexto do orçamento participativo.
O orçamento participativo.
Já foi mencionado em aula anterior, que no caso do planejamento orçamentário municipal, verifica-se do texto do artigo 44, caput, da Lei n. 10.257/2001 (Estatuto das Cidades), que o processo de elaboração da lei orçamentária anual depende de sua exposição pública em debates, consultas e audiências públicas.
Estas, ou melhor, a realização destas constitui pressuposto indispensável para a aprovação pela Câmara Municipal, sob pena de justificar sua invalidação, conforme pode ser constatado na análise da redação do dispositov referido, cujo destaqeu segue transcrito:
“Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.” (destacou-se e grifou-se).
Muito embora se tenha esta vinculação procedimental, o resultado das deliberações colhidas nas audiências e consultas não necessariamente vinculará a iniciativa do prefeito, mas escolhas sobre a destinação dos recursos financeiros, que não permitam assegurar o mínimo de existência cujo défice tenha sido evidenciado por estas audiências e consultas, e na hipótese que se tenham recursos disponíveis para o seu atendimento, em detrimento de outras despesas não prioritárias, podem justificar o controle daquela decisão do gestor, perante o Poder Judiciário.
A participação pública também constitui um dos instrumentos destinados a assegurar transparência na gestão financeira, conforme prevê o artigo 48, caput, e Parágrafo Único, inciso I, da LC 101/2000, com a redação que lhe foi atribuída pela LC n. 131/2009, cujos destaques seguem transcritos:
“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).”
Note-se que existe uma distinção substancial entre a função das audiências públicas no processo de elaboração orçamentária municipal e nas demais instâncias federativas.
Se no Estatuto das Cidades, as audiências públicas constituem instrumento de participação pública indispensável ao próprio processo de formação da proposta orçamentária municipal, o mesmo não ocorre em relação à elaboração das leis orçamentárais dos Estados-membros e da União. O artigo 44, caput, da lei n. 10.257/2001 , enquanto o artigo 48, Parágrafo Único, da LC n. 101/2000 registra apenas a necessidade de se aperfeiçoar e otimizar a intervenção pública nos processos de elaboração das leis, sem no entanto, atribuir-lhe função reforçada em tais processos.
