Aula 11

AULA 11

Tema: As leis orçamentárias. Funções e conteúdos.

1. Orçamento público e leis orçamentárias

Conforme já se ressaltou na aula anterior, o conceito de orçamento não pode ser limitado à proposição de sua condição como mera peça técnica-financeira, que veicula a previsão de receitas e todas as autorizações para as despesas. Nesse sentido, já foi dito que o orçamento constitui instrumento de planejamento a partir do qual o Estado organiza e ordena como proporá atingir o conjunto de tarefas e finalidades públicas que lhes foram atribuídas pela Constituição ou pela ordem jurídica, a partir dos recursos financeiros que se encontram disponíveis.

Neste momento, cumpre assinalar que, na verdade, não temos apenas UM orçamento, mas ORÇAMENTOS, e não um único instrumento de planejamento à disposição do Estado, senão uma ESTRUTURA de planejamento. Tal estrutura é definida basicamente pelo texto do artigo 165, da CRFB de 1988, que propõe uma estrutura na qual interagem, em uma relação de interdependência vertical, três instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA).

Este é o texto do artigo 165, incisos I a III, no qual estão propostos tais instrumentos:

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.”

E mesmo a própria lei orçamentária anual, que veicula o que se convenciona tratar por orçamento público, não propõe UM, mas TRÊS espécies de orçamentos, as quais devem ser tratadas como partes distintas, mas não como estruturas autônomas e independentes.

Nesse sentido, o artigo 165, § 5º da CRFB prevê que integrarão obrigatoriamente o orçamento anual: a) o orçamento fiscal; b) o orçamento de investimentos; c) o orçamento da seguridade social.

Confira-se, por oportuno, o texto do dispositivo:

“Art. 165 [...]
[...]
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.”

IMPORTANTE: De acordo com o que prevê o § 5º, do artigo 165, quando se trata de orçamento de investimentos, está se apontando que, na lei orçamentária anual, deve constar a previsão de receitas e das despesas de capital, na categoria investimentos, das empresas que tenham participação pública em seu capital social. A norma constitucional não exige que conste da lei orçamentária anual, portanto, as despesas correntes dessas empresas estatais, senão as despesas de capital vinculadas a investimentos.

2. O conteúdo e a função das leis orçamentárias

Neste ponto, algumas questões são relevantes e precisam ser enfatizadas, sendo as seguintes:

a) Qual é a função de cada uma das leis orçamentárias na estrutura de planejamento público?

b) Como uma proposta orçamentária deve ser elaborada?

c) O que deve conter uma lei orçamentária e qual o objetivo a ser atendido por cada uma das leis descritas no artigo 165 da CRFB?

Sob o contexto das indagações referidas, e tomando-se como ponto-de-partida a noção de que tratamos aqui, de uma estrutura coordenada de planejamento, e que envolve a interação entre leis orçamentárias, é possível que agora passemos à descrição particularizada de como cada uma dessas leis (o PPA, a LDO, e a LOA) se comporta na estrutura descrita.

a) O plano plurianual (PPA) deve ter como conteúdo a fixação de diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas DE CAPITAL [excluídas, portanto, as despesas correntes], e para as despesas de caráter continuado. Despesas de capital são aquelas que constam do artigo 12, da Lei n. 4.320/64 e compreendem os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital. Os programas de duração continuada envolvem despesas de caráter continuado, que são exatamente aquelas que não tem termo final em um exercício financeiro. Exercício financeiro, nos termos do artigo 34, da Lei n. 4.320/64, compreende período que coincide com o ano civil, portanto, 01 de janeiro a 31 de dezembro.

É o que prevê o artigo 165, § 1º, da CRFB, que segue transcrito:

“Art. 165 [...]
[...]
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.”

Detalhe importante está na forma de organização dos objetivos e das metas, que deve ser regionalizada, procurando assegurar que os efeitos sócio-econômicos, resultantes da estrutura de planejamento estatal, contribuam para a redução das desigualdades regionais, que constitui, de outro modo, um dos objetivos da própria República Brasileira (artigo 3º, inciso III, da CRFB). Notem que, a estrutura proposta pela ordem constitucional brasileira expõe com evidência a função central que os orçamentos e as leis orçamentárias desempenham na modificação e na ordenação dos valores sociais e econômicos, afastando em definitivo qualquer pretensão de definição do orçamento sob uma perspectiva neutra.

Outro detalhe importante que precisa ser enfatizado está em uma vedação orçamentária que se encontra relacionada a um dos elementos que integram o PPA, os programas de duração continuada. Trata-se aqui, da vedação fixada pelo artigo 167, § 1º, da CRFB, que não permite o início de qualquer investimento, quando sua execução ultrapassar um exercício financeiro, que não se encontre previamente incluído no PPA, ou que tenha esta inclusão, previamente autorizada por meio de lei.

Portanto, nenhum programa de duração continuada pode ter seu início sem que estas despesas tenham sido previamente programadas no PPA, ou que sua inclusão tenha sido previamente autorizada por meio de lei. Não se concebe, desta forma, o início de qualquer espécie de investimento (obras públicas, v.g), cuja execução exceda um exercício financeiro, que já não se encontre incluído no PPA, ou que não tenha sua autorização prevista em lei.

Sem que sua inclusão esteja programada no PPA, ou autorizada em lei, não seria possível, v.g, conceber a execução de obras do interesse da Copa do Mundo de 2014.

Confira-se o texto do dispositivo:

“Art. 167. São vedados:
[...]
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.”

Notem que, segundo consta da parte final do texto transcrito, é possível que o PPA seja modificado no decorrer de sua execução, ou alterado durante o período de sua vigência. Causas excepcionais, como queda de arrecadação, riscos fiscais, conjuntura macro-econômica, podem orientar a revisão de investimentos e justificar a revisão de determinadas metas fixadas no PPA, adaptando-o à realidade em curso.

IMPORTANTE: Essa mesma orientação é fixada pela Constituição para todas as estruturas de planejamento orçamentário. Desse modo, se o PPA deve prever diretrizes e metas regionalizadas, o mesmo deve ocorrer com a lei orçamentária anual (LOA), conforme previsto pelo § 7º do artigo 165, quando exige que os orçamentos fiscal e de investimentos [que compõem a LOA], também terão como função a redução das desigualdades regionais, segundo critérios populacionais.

É o que se pode conferir do texto agora transcrito:

“Art. 165 [...]
[...]
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.”

b) a lei de diretrizes orçamentárias (LDO): conforme orienta o § 2º, do artigo 165, da CRFB, cabe à LDO, basicamente, definir regras para a elaboração da lei orçamentária anual (LOA) e fixar como as agências públicas responsáveis pela atividade de fomento aplicarão os recursos destinados para esta finalidade.

Seu CONTEÚDO restringe-se à fixação das metas e prioridades da Administração, bem como às despesas de capital previstas para o exercício financeiro posterior [esta é sempre uma regra para o planejamento orçamentário, no qual se tem uma organização direcionada para uma ação futura, ação que tem seu termo inicial no exercício financeiro seguinte].

Confira-se o texto do dispositivo referido, que segue transcrito:

“Art. 165 [...]
[...]
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”

Portanto a LDO é, assim como a LOA, uma lei anual, mas se trata de lei que orienta a elaboração desta última, e seu conteúdo também foi reforçado pelo texto da LC n. 101/2000, que prevê os seguintes elementos ADICIONAIS, em seu artigo 4º, inciso I, a à f, entre os quais se destacam, principalmente: a) o equilíbrio entre as receitas e as despesas [as regras a partir das quais este equilíbrio terá de ser atingido por cada LOA decorrem das LDOs]; b) regras que orientem como os resultados de cada PROGRAMA que tenha dotação orçamentária serão avaliados; c) limites para os empenhos [analisaremos este conceito no processo de execução orçamentária, sendo, basicamente, o ato que reserva determinado recurso financeiro, vinculando-o ao pagamento de determinada despesa, decorrente de obrigação que será assumida pelo poder público]. É relevante ressaltar que quando se trata de LIMITES para os empenhos, a norma jurídica não aponta como resultado o não pagamento de obrigações. Não se tem aqui autorização para o descumprimento de obrigações contratuais ou legais por iniciativa do Poder Público, decorrentes da fixação de limites para as despesas. O que se aponta pela norma jurídica é a proibição de que DESPESAS [e não seu pagamento, que pressupõe primeiro, a realização de um negócio jurídico, o empenho e por fim, a liquidação e o pagamento] sejam efetuadas ALÉM do limite dos CRÉDITOS orçamentários disponíveis. Portanto não se trata de autorizar TODAS as despesas que se pretenda realizar, e apenas se autorizar o pagamento daquilo que é possível se pagar. Na verdade a própria decisão inicial de se contrair ou gerar uma despesa está limitada por esta regra. Não se pode contrair despesas além dos recursos disponíveis. Isto reflete a noção de EQUILÍBRIO FINANCEIRO, de RESPONSABILIDADE FISCAL, e de EQUILÍBRIO ENTRE RECEITAS E DESPESAS, sendo a LIMITAÇÃO DO EMPENHO, um dos instrumentos que permitem ASSEGURAR esse EQUILÍBRIO.

Confira-se o destaque da LC n. 101/2000:

“Art. 4° A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2° do art. 165 da Constituição e:

I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;”

Muito embora a limitação dos empenhos esteja situada como um dos CONTEÚDOS da LDO, e isto seja consequência da LC n. 101/2000, este elemento também estabelece relação com outra VEDAÇÃO ORÇAMENTÁRIA [analisada posteriormente], fixada pelo artigo 167, inciso II, que prevê a proibição de que sejam realizadas despesas além dos limites dos créditos orçamentários autorizados. Não há despesa sem autorização para sua realização. Estas são expressas por créditos, que prevêem recursos para sua realização. Esta previsão que associa a identificação de um determinado montante de recursos financeiros a uma despesa, constante de uma LOA, exprime a autorização legislativa requerida.

PORTANTO, não é possível conceber despesa que não tenha sido prevista na LOA, pois cada programa ou projeto têm de ter sido contemplado nessa lei e, uma vez previsto, só pode ser executado no limite dos recursos que lhe foi atribuído. Só se pode gastar com previsão legislativa e nos limites dessa autorização.

Este é o texto do dispositivo referido:

“Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

Outros elementos ainda devem integrar a LDO e serão analisados em aula específica sobre a ELABORAÇÃO da proposta orçamentária.

c) A lei orçamentária anual (LOA) deve prever o conjunto das receitas e despesas para o próximo exercício financeiro, representando, em última análise, o resultado de escolhas sobre como os recursos disponíveis serão destinados, para o fim de concretizar um determinado projeto político, social, econômico e cultural, de vigência determinada. Nessa perspectiva, a LOA tem por objetivo propor que, com o resultado das escolhas sobre a aplicação dos recursos disponíveis e previstos para um exercício financeiro, seja possível contribuir para a reduzir as desigualdades regionais, e concretizar um determinado modelo ou um projeto de realidade social, econômica e cultural. As escolhas são realizadas anualmente, e refletem uma decisão que precisa se encadear com decisões a serem tomadas em outros três exercícios, totalizando, assim, um mandato do gestor e do chefe do Poder Executivo. No intervalo de quatro anos, aquele terá a função de mediar e de gerir os conflitos socioeconômicos e terá a capacidade de interferir de forma positiva (ou negativa), de acordo com a qualidade das decisões que se encontrem definidas na LOA.

Trata-se aqui, da programação stricto sensu, de interesse imediato e concreto para a ordenação da vida social, econômica e cultural, em períodos anuais, e que se encontra previamente condicionada pelo cumprimento das metas e das diretrizes já fixadas na LDO e no PPA.

Por outro lado, a LOA também reflete uma programação de interesse mediato, em um processo permanente de concretização de direitos fundamentais, e que não se esgota no tempo. Isso porque, o projeto político definido na Constituição expõe pretensões de durabilidade e o compromisso com a dignidade de vida é permanente. Nessa realidade, a posição do gestor é a de, tão somente, mediar, por meio de escolhas realizadas anualmente, e limitadas a um período de quatro anos, o modo como os direitos fundamentais deverão ser concretizados, progressivamente, e o modo como o projeto da Constituição terá condições de se perpetuar.

Sendo assim, muito embora as escolhas orçamentárias sejam limitadas a períodos anuais, e se encadeiem em um interstício de quatro anos (limitados pelo mandato representativo do chefe do Poder Executivo), essas escolhas produzem efeitos de longo prazo, se forem compreendidas como partes de um processo duradouro, e permanente, de proteção progressiva de direitos fundamentais essenciais ao desenvolvimento digno da vida em uma comunidade, no interesse das presentes, mas também das futuras gerações.

A LDO veicula, portanto, a concretização e a especificação das metas e objetivos das demais leis orçamentárias, e representa o momento final do processo de programação, da estrutura de planejamento e de coordenação referida nesta aula.

Tem-se, aqui, a evidência da relação de coordenação que deve ser estabelecida entre todas as leis orçamentárias na estrutura de planejamento que se encontra fixada pela CRFB (artigo 165, § 7º).

Por fim, deve-se salientar que a LOA também expõe três modalidades de orçamento, que a ela devem estar integrados, conforme já foi registrado: o orçamento fiscal, de investimentos e da seguridade social. Estes decorrem da regra expressa pelo artigo 165, § 5º, I a III, da CRFB e veicula os princípios da universalidade e da unidade do orçamento, pelos quais todas as receitas e despesas de todos os órgãos ou entidades públicas devem ser objeto de previsão no orçamento, e todas as espécies de orçamento devem ser reproduzidas em peça única, sob metodologia única de elaboração [universalidade e unidade, respectivamente].

PORTANTO, temos definida pela ordem constitucional brasileira, uma estrutura de planejamento para a atividade orçamentária, que propõe ao orçamento uma função de instrumento de intervenção e planificação sobre as relações econômicas e sociais, a partir da organização e da composição da relação entre receitas e despesas, definindo [decisões públicas] como os recursos disponíveis serão aplicados para o atendimento de diretrizes, metas e objetivos, sempre orientados de modo a contribuir para a redução das desigualdades regionais. Nesta perspectiva, permite-se evidenciar que, em substituição a um orçamento, a ordem constitucional brasileira propõe uma estrutura de planejamento que é o resultado da COORDENAÇÃO de LEIS ORÇAMENTÁRIAS, estruturas como estruturas de PLANIFICAÇÃO. O PPA, a LDO e as LOAs são, em essência, planos, decisões públicas que ordenam e orientam como determinados resultados serão ou poderão ser atingidos.

3. A proposta orçamentária, seu conteúdo e sua forma

Como estes planos são propostos?

Iremos analisar, posteriormente, o processo da tramitação legislativa das leis orçamentárias, ou seja, como esta estrutura de planejamento é aprovada pelo Poder legislativo. Neste momento, cumpre-nos expor como se apresenta esta estrutura de planejamento.

Estamos aqui, em uma fase pré-legislativa do processo de elaboração das leis orçamentárias.

O processo compreende duas fases: uma administrativa e uma legislativa, sendo esta a fase administrativa.

Já foi dito que, as decisões sobre as prioridades públicas, muito embora contem com a participação de atores sociais e possam ser objeto de modificação e discussão na segunda fase [legislativa], reproduzem uma decisão que, em última análise, é do chefe do Poder Executivo [do prefeito municipal, do governador, do presidente da república]. Cumpre ao chefe do Poder Executivo coordenar o processo e propor a estrutura de planejamento, nominada como orçamento, na forma das três leis orçamentárias. Cabe a ele a proposição, leia-se, apresentação da proposta de PPA, de LDO e de LOA.

Teremos a oportunidade de detalhar o processo por ocasião da descrição do processo legislativo de sua apresentação.

Neste momento o relevante é apontar de que forma esta proposta deve ser apresentada, como peça integrante de uma fase administrativa.

Os fundamentos normativos decorrem do texto dos artigos 22, incisos I a IV, da Lei n. 4.320/64 e do artigo 16, § 1º, inciso II, sendo estes:

a) mensagem;
b) projeto de lei de orçamento;
c) a exposição analítica das receitas e das despesas;
d) detalhamento dos programas especiais;

Passemos a detalhar cada item da proposta orçamentária.

a) Mensagem: Esta deve apresentar a exposição e justificação da política econômica do governo. De que forma? Deve fazê-lo de acordo com as principais despesas previstas. O texto da Lei n. 4.320/64 atribui ênfase para as despesas de capital. Estas são a referência para a exposição da política econômica. O chefe do Poder Executivo terá que demonstrar, na mensagem, que essas despesas são compatíveis com o programa de governo, com a LDO e com o PPA. Também deve indicar na mensagem, quais serão as prioridades para o próximo exercício [uma vez que uma lei orçamentária é sempre uma proposta que ordena ações visando o futuro], as quais devem se revelar coerentes com o estado da economia e com o que se espera do comportamento econômico, de modo a justificar que essas prioridades são viáveis no contexto econômico-financeiro, ou em outras palavras, que o que se propôs é passível de realização, segundo o que se espera da economia para o exercício em que estas prioridades estão sendo propostas.

A mensagem ainda deve estar documentada e acompanhada da demonstração da dívida fundada, da dívida flutuante, dos saldos de créditos especiais, dos restos a pagar e de quaisquer outros compromissos financeiros.

IMPORTANTE: a) Dívida fundada ou consolidada é o total das obrigações financeiras do ente público, que será amortizado em prazo superior a 12 meses, conforme define o artigo 29, inciso I, da LC n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
b) Dívida flutuante é aquela que agrega os restos a pagar, subtraídos o serviço da dívida, depósitos e débitos da tesouraria (artigo 92, Lei n. 4.320/64);
c) Restos a pagar são despesas EMPENHADAS, mas não pagas até o dia 31 de dezembro (artigo 36, Lei n. 4.320/64);

IMPORTANTE: Deve-se recuperar que as despesas de capital compreendem os gastos para se criar novos bens de capital ou adquirir bens de capital já em uso (investimentos e inversões financeiras, respectivamente) e representam sempre uma aplicação de recurso financeiro da qual decorrerá uma incorporação de bens ao patrimônio público.

b) Projeto de lei orçamentária anual: já descrita anteriormente, compreendendo os orçamentos fiscal, de investimentos e da seguridade social, na forma descrita pelo artigo 165, § 5º, inciso I a III, da CRFB;

c) Exposição analítica da receita e da despesa pública através de tabelas explicativas: o que o artigo 22, III, da Lei n. 4.320/64 exige é permitir que se compare:
1) em relação à receita: aquela arrecada nos três exercícios anteriores, aquela que foi prevista para o atual exercício financeiro (que está em curso e no qual se está elaborando proposta para o próximo) e a prevista para o próximo, que será objeto da LOA.
2) Em relação à despesa: despesa REALIZADA no exercício anterior [aquela efetivamente GASTADA], despesa prevista para o atual exercício em curso, e aquela prevista para o próximo exercício e que será objeto da LOA;

Qual é o objetivo destas exigências? Permitir um acompanhamento fiel da EVOLUÇÃO da ARRECADAÇÃO e dos GASTOS públicos.

IMPORTANTE: As informações e as tabelas explicativas serão elaboradas conforme dispuser a respectiva LDO para o período.

d) Os programas de trabalho: através de programas de governo, as despesas são propostas no orçamento, ao lado de projetos, atividades e ações;

e) Outros itens:

e.1) o artigo 22, Parágrafo Único da Lei n. 4.320/64 ainda menciona que as UNIDADES ORÇAMENTÁRIAS constarão da proposta de LOA acompanhadas de descrição sucinta das finalidades das despesas;

IMPORTANTE: Unidade orçamentária é um centro de poder administrativo que recebe dotação própria [RESERVA de um determinado montante de recursos financeiros] e, por esta razão, pode realizar programas, projetos, atividades e ações, conforme define o artigo 14, caput, da Lei n. 4.320/64. O Tribunal de Justiça, o Ministério Público, a Defensoria Pública, a Assembléia Legislativa são unidades orçamentárias. Sua divisão ADMINISTRATIVA e INTERNA, para a execução de suas atividades corresponde a UNIDADES ADMINISTRATIVAS.

e.2) A LC n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) ainda exige o encaminhamento de anexo com o demonstrativo de que os orçamentos são compatíveis com os objetivos e metas traçados no anexo de metas fiscais da LDO (artigo 5º, inciso I);

e.3) reserva de contingência (artigo 5º, inciso III, da LC n. 101/2000);

e.4) relação de todas as despesas relacionadas à dívida pública, mobiliária ou contratual, bem como as receitas que as atenderão, conforme apontado pelo artigo 5º, § 1º, da mesma LC n. 101/2000;

IMPORTANTE: Todos estes itens integram o que deve conter a PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA, na qual está inserido PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA. Mas o que deve conter a LEI ORÇAMENTÁRIA em si mesma?

Remetemos a matéria ao que consta do artigo 2º da Lei n. 4.320/64. Sendo assim, seus §§ 1º e 2º apontam que a LOA [não o PPA ou a LDO] terá que ser acompanhada de SEIS demonstrativos:

a) relação geral das receitas cuja arrecadação é prevista, indicando-se a fonte de cada uma e relação das despesas por função de governo;
b) quadro demonstrativo de receitas segundo suas categorias econômicas;
c) quadro demonstrativo das despesas;
d) quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, para suas obras e serviços que prestará;
e) quadro que discrimine especificamente cada receita por fonte;
f) quadro de todas as dotações [reservas de recursos] previstas para cada órgão de governo e da Administração;