Tema: A elaboração da proposta
orçamentária. Conteúdo e forma. A fase pré-legislativa.
1. Contextualizando o
problema
Conforme já
foi ressaltado até o momento, o objeto da atividade financeira do Estado propõe
uma relação finalística, e esta relação enfatiza as condições de, ou a
capacidade das funções públicas possuem para atender às demandas existenciais
básicas da coletividade, de forma flexível, progressiva, e permanente, em
consonância com um projeto político de sociedade e de futuro, que por sua vez,
tenha sido definido, em última análise, no âmbito de uma Constituição.
Convém
salientar que a Constituição, embora seja resultante de uma estrutura de
produção interna da ordem jurídica, não expõe uma arquitetura fechada, senão
uma relação aberta de comunicação e de interação com experiências externas, que
a torna capaz de se manter atualizada aos desafios de concretização de demandas
existenciais, de forma coletiva, universal, duradoura e permanente.
Sob
semelhante arquitetura, a construção de uma abordagem sobre a atividade
orçamentária, expõe uma forte relação entre escolhas que são realizadas no
âmbito de um processo de decisão, e a capacidade de que estas escolhas,
realizadas por gestores eleitos, e em interstícios de tempo transitórios, têm
de influenciar positivamente (ou não), a transformação da qualidade de vida de
uma comunidade.
A atividade
orçamentária é compreendida como um processo de decisão, e o resultado desse
processo, que se manifesta por meio de escolhas, expõe um determinado projeto
de sociedade, que pode ou não ser capaz de transformar positivamente a
qualidade de vida das pessoas, em um intervalo de um ano, e no contexto de um
conjunto de metas e de prioridades que foi selecionado para quatro anos.
Comportamentos
públicos ou privados podem aperfeiçoar ou restringir as chances de que aquelas
escolhas (que se refletem em um projeto) possam se converter em realidade para
o período programado.
O estudo da
atividade financeira, e agora, da atividade orçamentária (que constitui o instrumento
que viabiliza a concretização do projeto de sociedade definido na
Constituição), permite demonstrar que o acesso coletivo e universal a níveis
suficientes de qualidade de vida, não é o efeito de proteção normativa que se
confere aos direitos fundamentais, e tampouco, da elevação dos padrões
normativos de um determinado direito, ou de uma determinada prestação social.
A proteção
depende de um processo progressivo de destinação de recursos, nos limites da
disponibilidade financeira. Esta, por sua vez, define a capacidade estatal de
atender a um conjunto de demandas de crescente complexidade, e principalmente,
o grau de comprometimento das escolhas realizadas nesse plano, com o projeto
sociocultural definido pela Constituição. Dessa combinação dependeria, em
resumo, a capacidade de se viabilizar as transformações nas realidades
existenciais, ao ponto de proporcionar níveis satisfatórios de bem-estar
coletivo, de forma duradoura e permanente.
Sendo assim,
a proteção de direitos fundamentais, e viabilizar níveis de bem-estar, envolve
a definição de custos e a disponibilidade de recursos financeiros. A demora
estatal no atendimento de uma demanda coletiva por acesso à água em diversos
bairros de um município pode, v.g, produzir prejuízos à capacidade destas
pessoas, desenvolver-se plenamente e disporem de forma mais eficiente de seus
recursos, para o atendimento de seus próprios projetos de vida. Tais recursos
terão de ser destinados para o atendimento de demandas que deveriam decorrer da
ação estatal e que não o foram.
Da mesma
forma, as distorções nos processos socioculturais de assimilação e de
cumprimento voluntário das normas jurídicas e sociais envolve a elevação nos
custos públicos para a proteção social. O descumprimento de tais normas exige,
v.g, a elevação nos custos para o financiamento das ações de polícia, e a
elevação nos custos existenciais privados, decorrentes do pagamento de multas,
com a consequente diminuição patrimonial dos particulares.
Portanto, se
a melhoria nos níveis socioculturais influencia positivamente a definição dos
custos públicos para a proteção social, sua diminuição envolve, de forma
oposta, a elevação em tais custos. A boa educação melhora, em tese, a
capacidade estatal no atendimento das prestações socioculturais, e a má-educação
expõe de forma verossímil, potencial de degradar aquela capacidade.
Essa
abordagem também permite externar as limitações estatais na concretização das
tarefas atribuídas por um determinado projeto constitucional. Se todos nós
temos de ser protegidos pela iniciativa estatal contra riscos existenciais que
crescem em complexidade, não é possível considerar que o Estado terá condições
de enfrentar e superar todas as fontes de ameaças, com exclusividade e de forma
solitária. Assim, se a coletividade é prejudicada porque a cada dia aumentam os
pontos de vazamentos de água potável, escoamento de efluentes de construções
sobre o pavimento asfáltico, entre outros ilícitos cotidianos, os custos para a
eliminação destas ameaças poderiam ser reduzidos se iniciativas particulares
fossem adotadas preventivamente.
A
colaboração social, a responsabilização coletiva, o controle público e o
envolvimento coletivo nos processos de concretização dos direitos fundamentais
(concretizar a Constituição é, conforme assinala Häberle, um processo público),
são condições indispensáveis para a elevação proporcional nos níveis de
proteção, em relação aos custos que devem ser suportados, para se atingir tais
níveis. Note-se que estes custos são suportados pelo Estado, mas são diariamente
compartilhados com a coletividade.
Por essa
razão, fica mais clara a necessidade de que a sociedade participe ativamente na
formação de pressupostos que favoreçam a eficiência dessa relação, contribuindo
para que, preventivamente, ações de polícia sejam reduzidas, e da mesma forma,
os custos, que não são, ressalte-se, exclusivamente estatais, senão,
verdadeiramente sociais.
Assim
construída a realidade da atividade financeira, e também da realidade
orçamentária, cumpre assinalar e enfatizar que a segunda expõe fortemente, uma
relação entre escolhas, decisões e a definição dos níveis de proteção social
que podem ser atingidos em um determinado período temporal.
É com esta
perspectiva que se propõe examinar a construção orçamentária, e a formação
dessas decisões sobre como, e em que condições, o Estado poderá proporcionar
qualidade de vida, em períodos de tempo que não se estendem além de quatro
anos, e que refletem em última análise, um projeto de sociedade para tal
período.
Com esta
introdução, tem-se que a principal questão a ser enfrentada neste momento é a
seguinte: como os planos consubstanciados na PPA, na LDO e na LOA são
propostos? Ou em outras palavras: como as decisões sobre projetos existenciais
transitórios, que se encadeiam em um processo de longo prazo, são formadas?
A partir
dessa questão, será analisado posteriormente, o processo da tramitação
legislativa das leis orçamentárias, ou seja, como esta estrutura de
planejamento é aprovada pelo Poder legislativo. Neste momento, cumpre-nos expor
como se apresenta esta estrutura de planejamento.
Estamos
aqui, em uma fase
pré-legislativa do processo
de elaboração das leis orçamentárias.
O processo
compreende duas fases: uma administrativa e uma legislativa, sendo esta a fase
administrativa.
Já foi dito
que, as decisões sobre as prioridades públicas, muito embora contem com a
participação de atores sociais e possam ser objeto de modificação e discussão
na segunda fase (legislativa), reproduzem uma decisão que, em última análise, é
do chefe do Poder Executivo (do prefeito municipal, do governador, do
presidente da república). Cumpre ao chefe do Poder Executivo coordenar o
processo e propor a estrutura de planejamento, nominada como orçamento, na
forma das três leis orçamentárias. Cabe a ele a proposição, leia-se,
apresentação da proposta de PPA, de LDO e de LOA.
Teremos a
oportunidade de detalhar o processo por ocasião da descrição do processo
legislativo de sua apresentação.
Neste
momento o relevante é apontar de que forma esta proposta deve ser apresentada,
como peça integrante de uma fase administrativa.
Os
fundamentos normativos decorrem do texto dos artigos 22, incisos I a IV, da Lei
n. 4.320/64 e do artigo 16, § 1º, inciso II, sendo estes:
a) mensagem;
b) projeto de lei de orçamento;
c) a exposição analítica das
receitas e das despesas;
d) detalhamento dos programas
especiais;
A programação
orçamentária envolve muito mais do que um processo de transparência perante o
Poder Legislativo, um processo de exposição das razões que justificaram as
escolhas que foram realizadas, e de demonstração da viabilidade, e da
capacidade estatal de atender a uma parte (anual) do projeto político definido
para um período de quatro anos.
É sob essa
perspectiva que os elementos que identificam essa fase pré-legislativa devem
ser compreendidos.
A mensagem
expõe o estado atual da economia e tem que expor a capacidade de atendimento e
de concretização das expectativas que foram definidas pelas escolhas do chefe
do poder executivo, as quais somente podem ser demonstradas por meio de quadros
analíticos de receitas e de despesas, além dos programas especiais de trabalho.
Estes últimos refletem, em última análise, a proposta do prefeito, do
governador, ou do presidente da república, visando viabilizar as transformações
socioeconômicas e culturais, e que precisam ocorrer para o fim de proporcionar
níveis suficientes de prestações sociais, das quais depende a definição de uma
realidade existencial digna.
Por meio da
exposição da proposta orçamentária, o Estado externa de que forma propõe
concretizar o projeto político-constitucional, e até que ponto terá condições
de fazê-lo.
Por outro
lado, submete-se ao controle social (a comunidade poderá e deverá exigir que as
despesas e projetos que foram autorizados, sejam cumpridos e atendidos pelo
poder Executivo), e ao controle parlamentar (que poderá e deverá analisar se as
escolhas foram as melhores e mais idôneas, para atender adequadamente os
resultados que precisem ser atingidos).
Sendo assim,
se por um lado, o Estado declina como desenvolverá, progressivamente, a
concretização e a viabilidade de um determinado projeto político, expondo de
que modo, os problemas e demandas que forem identificados, poderão ser
superados, e removidos os obstáculos, por outro lado, a transparência coloca tais
escolhas e opções sob o controle social, na medida em que a comunidade terá uma
perspectiva clara do que se pode esperar da capacidade estatal naquele
exercício financeiro, se poderá esperar que determinados níveis de proteção
serão atingidos, e quando serão.
Outro
aspecto importante que precisa ser ressaltado é o de que, uma proposta
orçamentária reflete, em última análise, decisões realizadas a partir das
opções disponíveis. Isso implica considerar que nem sempre todas as opções
estarão ao alcance do gestor para o fim de se propor uma solução para um
problema.
O processo
de formação da proposta orçamentária reproduz, em essência, um processo de
decisão que se destina a atender demandas existenciais e solucionar problemas
que se imponham como obstáculos às tarefas estatais de proporcionar bem-estar
coletivo.
Identificar
tais problemas é um processo contínuo, permanente, ininterrupto, e pode contar
com a colaboração da sociedade, como principal destinatária daquelas prestações
e benefícios e, enquanto tal, a principal habilitada a identificar as demandas
e prioridades que precisem ser definidas.
Por meio do
orçamento participativo, a coletividade colabora e aperfeiçoa o processo de
decisão, levando ao seu juízo, as prioridades que precisem ser atendidas, e desse
modo, contribuindo para que melhores escolhas (e, portanto, soluções) sejam
oferecidas, em benefício da sociedade.
Com estas
considerações, já se faz possível detalhar cada item da proposta orçamentária:
a) Mensagem: Esta deve apresentar
a exposição e justificação da política econômica do governo. De que forma? Deve
fazê-lo de acordo com as principais despesas previstas. O texto da Lei n.
4.320/64 atribui ênfase para as despesas de capital. Estas são a referência para
a exposição da política econômica. O chefe do Poder Executivo terá que
demonstrar, na mensagem, que essas despesas são compatíveis com o programa de
governo, com a LDO e com o PPA. Também deve indicar na mensagem, quais serão as
prioridades para o próximo exercício (uma vez que uma lei orçamentária é sempre
uma proposta que ordena ações visando o futuro), as quais devem se revelar
coerentes com o estado da economia e com o que se espera do comportamento
econômico, de modo a justificar que essas prioridades são viáveis no contexto
econômico-financeiro, ou em outras palavras, que o que se propôs é passível de
realização, segundo o que se espera da economia para o exercício em que estas
prioridades estão sendo propostas.
A mensagem
ainda deve estar documentada e acompanhada da demonstração da dívida fundada,
da dívida flutuante, dos saldos de créditos especiais, dos restos a pagar e de
quaisquer outros compromissos financeiros.
IMPORTANTE:
a) Dívida fundada ou consolidada
é o total das obrigações financeiras do ente público, que será amortizado em
prazo superior a 12 meses, conforme define o artigo 29, inciso I, da LC n.
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
b) Dívida flutuante é aquela que
agrega os restos a pagar, subtraídos o serviço da dívida, depósitos e débitos
da tesouraria (artigo 92, Lei n. 4.320/64);
c) Restos a pagar são despesas
EMPENHADAS, mas não pagas até o dia 31 de dezembro (artigo 36, Lei n.
4.320/64);
IMPORTANTE: Deve-se
recuperar que as despesas de capital compreendem os gastos para se criar novos
bens de capital ou adquirir bens de capital já em uso (investimentos e
inversões financeiras, respectivamente) e representam sempre uma aplicação de
recurso financeiro da qual decorrerá uma incorporação de bens ao patrimônio
público.
b) Projeto de lei orçamentária anual:
já descrita anteriormente, compreendendo os orçamentos fiscal, de investimentos
e da seguridade social, na forma descrita pelo artigo 165, § 5º, inciso I a
III, da CRFB;
c) Exposição analítica da receita e da
despesa pública através de tabelas explicativas: o que o artigo 22, III, da
Lei n. 4.320/64 exige é permitir que se compare:
1) em relação à receita: aquela
arrecada nos três exercícios anteriores, aquela que foi prevista para o atual
exercício financeiro (que está em curso e no qual se está elaborando proposta
para o próximo) e a prevista para o próximo, que será objeto da LOA.
2) Em relação à despesa: despesa
REALIZADA no exercício anterior [aquela efetivamente DESPENDIDA], despesa
prevista para o atual exercício em curso, e aquela prevista para o próximo
exercício e que será objeto da LOA;
Qual é o
objetivo destas exigências? Permitir um acompanhamento fiel da EVOLUÇÃO da
ARRECADAÇÃO e dos GASTOS públicos.
IMPORTANTE: As
informações e as tabelas explicativas serão elaboradas conforme dispuser a
respectiva LDO para o período.
d) Os programas de trabalho:
através de programas de governo, as despesas são propostas no orçamento, ao
lado de projetos, atividades e ações;
e) Outros itens:
e.1) o artigo 22, Parágrafo
Único da Lei n. 4.320/64 ainda menciona que as UNIDADES ORÇAMENTÁRIAS constarão
da proposta de LOA acompanhadas de descrição sucinta das finalidades das
despesas;
IMPORTANTE: Unidade
orçamentária é um centro de poder administrativo que recebe dotação própria
[RESERVA de um determinado montante de recursos financeiros] e, por esta razão,
pode realizar programas, projetos, atividades e ações, conforme define o artigo
14, caput, da Lei n. 4.320/64. O Tribunal de Justiça, o Ministério Público, a
Defensoria Pública, a Assembleia Legislativa são unidades orçamentárias. Sua
divisão ADMINISTRATIVA e INTERNA, para a execução de suas atividades
corresponde a UNIDADES ADMINISTRATIVAS.
e.2) A LC n. 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal) ainda exige o encaminhamento de anexo com o
demonstrativo de que os orçamentos são compatíveis com os objetivos e metas
traçados no anexo de metas fiscais da LDO (artigo 5º, inciso I);
e.3) reserva de contingência
(artigo 5º, inciso III, da LC n. 101/2000);
e.4) relação de todas as
despesas relacionadas à dívida pública, mobiliária ou contratual, bem como as
receitas que as atenderão, conforme apontado pelo artigo 5º, § 1º, da mesma LC
n. 101/2000;
IMPORTANTE: Todos estes
itens integram o que deve conter a PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA, na qual está inserido
PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA. Mas o que deve conter a LEI ORÇAMENTÁRIA em si
mesma?
Nesse ponto, remetemos a matéria
ao que consta do artigo 2º da Lei n. 4.320/64. Sendo assim, seus §§ 1º e 2º
apontam que a LOA [não o PPA ou a LDO] terá que ser acompanhada de SEIS demonstrativos:
a) relação geral das receitas
cuja arrecadação é prevista, indicando-se a fonte de cada uma e relação das
despesas por função de governo;
b) quadro demonstrativo de
receitas segundo suas categorias econômicas;
c) quadro demonstrativo das
despesas;
d) quadro demonstrativo do
programa anual de trabalho do governo, para suas obras e serviços que prestará;
e) quadro que discrimine
especificamente cada receita por fonte;
f) quadro de todas as dotações (reservas
de recursos) previstas para cada órgão de governo e da Administração;
Diante
de sua pertinência com a fase pré-legislativa de formação da proposta
orçamentária, as experiências de participação e de interferência pública na
definição das prioridades, e no condicionamento (ou não) das escolhas públicas,
serão examinadas neste momento, sob o contexto do orçamento participativo.
O orçamento participativo.
Já foi
mencionado em aula anterior, que no caso do planejamento orçamentário
municipal, verifica-se do texto do artigo 44, caput,
da Lei n. 10.257/2001 (Estatuto das Cidades), que o processo de elaboração da
lei orçamentária anual depende de sua exposição pública em debates, consultas e
audiências públicas.
Estas, ou
melhor, a realização destas constitui pressuposto indispensável para a
aprovação pela Câmara Municipal, sob pena de justificar sua invalidação,
conforme pode ser constatado na análise da redação do dispositivo referido,
cujo destaque segue transcrito:
“Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária
participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de
debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como
condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.”
(destacou-se e grifou-se).
Muito embora
se tenha esta vinculação procedimental, o resultado das deliberações colhidas
nas audiências e consultas não necessariamente vinculará a iniciativa do
prefeito, mas escolhas sobre a destinação dos recursos financeiros, que não
permitam assegurar o mínimo de existência cujo déficit tenha sido evidenciado
por estas audiências e consultas, e na hipótese que se tenham recursos
disponíveis para o seu atendimento, em detrimento de outras despesas não
prioritárias, podem justificar o controle daquela decisão do gestor, perante o
Poder Judiciário.
A
participação pública também constitui um dos instrumentos destinados a
assegurar transparência na gestão financeira, conforme prevê o artigo 48, caput, e Parágrafo Único,
inciso I, da LC 101/2000, com a redação que lhe foi atribuída pela LC n.
131/2009, cujos destaques seguem transcritos:
“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão
fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de
acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as
prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também
mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
I – incentivo à participação popular e realização de
audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos,
lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar
nº 131, de 2009).”
Note-se que
existe uma distinção substancial entre a função das audiências públicas no
processo de elaboração orçamentária municipal e nas demais instâncias
federativas.
Se no
Estatuto das Cidades, as audiências públicas constituem instrumento de
participação pública indispensável ao próprio processo de formação da proposta
orçamentária municipal, o mesmo não ocorre em relação à elaboração das leis orçamentárias
dos Estados-membros e da União. O artigo 44, caput,
da lei n. 10.257/2001, enquanto o artigo 48, Parágrafo Único, da LC n. 101/2000
registra apenas a necessidade de se aperfeiçoar e otimizar a intervenção
pública nos processos de elaboração das leis, sem no entanto, atribuir-lhe
função reforçada em tais processos.