Tema: As leis orçamentárias. Funções e conteúdos.
1. Orçamento público, cláusula de progressividade e proibição de retorno nos níveis de proteção dos direitos fundamentais, e nas escolhas e decisões sobre as políticas públicas em matéria de DSEC.
O orçamento reflete uma relação de coordenação que tem na LOA, o momento final de um processo de racionalização das escolhas: a) sobre como os recursos disponíveis poderão, ou serão destinados em um período de quatro anos; b) no contexto das prioridades, metas, programas e, sobretudo; c) de um projeto político e existencial para a sociedade, no interstício vinculado à representação política.
Nessa perspectiva, o orçamento poderia ser exposto como um dos principais instrumentos potencialmente relevantes no processo de concretização do projeto político que é definido por uma determinada ordem constitucional.
Esse projeto é permanente, ou ao menos suscita uma pretensão de estabilidade relativa e condicionada (conforme as normas dos processos de reforma constitucional). Por outro lado, semelhante projeto sujeita os gestores à condição de mediadores com participação transitória e circunstancial em um processo de proteção de direitos fundamentais, dependentes de escolhas de longo prazo.
Sendo assim, o gestor é, tão somente, o responsável por viabilizar, em um determinado interstício, a transformação da realidade, visando assegurar que todos tenham acesso a níveis ou prestações essenciais ao desenvolvimento digno de projetos de vida.
Se o Estado não se vincula ao nível máximo de proteção, que favoreça ou priorize/privilegie demandas particulares ou especializadas em níveis mais elevados (embora necessidades especiais justifiquem tais imperativos em nome de um princípio de isonomia), encontra-se por outro lado, vinculado a um dever de assegurar o acesso universal e isonômico, àquelas prestações, e aos níveis que sejam essenciais ou elementares para que, cada membro da comunidade, tenha condições para usufruir de um projeto digno de vida, por meio de suas próprias escolhas.
Por essas razões, e tendo-se em consideração que os DSEC (direitos sociais, econômicos e culturais) não podem ser concretizados instantaneamente, além do fato de que distintas escolhas podem ser realizadas em um amplo espectro de opções ao alcance do gestor, o dever de proteger direitos fundamentais e o dever de viabilizar o mínimo existencial, condicionam tais escolhas, ao nível de lhe apontar ou restringir suas opções. Estas opções serão limitadas e restritas àquelas que melhor se adaptem ou se identifiquem com os resultados que precisem ser atingidos.
Em caso decidido pela Suprema Corte da África do Sul (Grootboom), v.g, o acesso ao direito à moradia somente pode se converter em realidade isonômica e universal, por meio da consideração de que o mínimo, sob tal perspectiva, somente poderia ser viabilizado a partir da implementação de políticas de financiamento público e de programas de moradia social. Esta opção foi realizada em detrimento de outra, também possível hipoteticamente, mas indisponível sob o plano financeiro (fora do alcance do gestor, portanto), que seria aquela que atribuísse a cada necessitado, uma habitação.
Escolhas (e sua qualidade) realizadas no âmbito de um processo de programação definem, concretamente, a capacidade de se realizar um determinado projeto político, e de concretizar os princípios e deveres estatais que se encontrem fixador por uma ordem constitucional. As chances desse projeto se converter em realidade dependem, em grande medida, da qualidade de tais escolhas.
Distorções podem ocorrer no processo de programação, subtraindo ou ignorando, v.g, um imperativo de progressividade em determinado setor. Quando estas ocorrem, se ao Estado se encontra atribuído um dever de proteger e desenvolver direitos fundamentais, a falha na proteção por meio das escolhas do Executivo justifica um imperativo de proteção por iniciativa das demais funções estatais, visando corrigir deficiências em determinada política pública, ou, v.g, corrigir distorções regionais na implementação de determinada política pública.
É o que ocorre, v.g, quando: a) recursos são destinados arbitrariamente para o atendimento de pretensões eleitorais em detrimento do dever de programação para o fim de corrigir distorções regionais; b) quando demandas emergenciais no plano do meio ambiente e da saúde, a exigir a elevação nos investimentos e progressividade em seu desenvolvimento, deixem de ser atendidas, e; c) quando investimentos em saneamento ambiental são preteridos em benefício de pavimentação de qualidade duvidosa, tão somente para o fim de demonstrar a pessoalidade de obras públicas e a vinculação publicitária de tais obras a um determinado mandato.
Se pudermos estabelecer relações entre a atividade financeira e os princípios de outra disciplina, o Direito Ambiental, poder-se-ia propor que um princípio de sustentabilidade atua exatamente nesse plano, o das escolhas. Estas são prioritárias para o fim de racionalizar os níveis de proteção (e sua intensidade), de acordo com os níveis de comprometimento financeiro que estejam relacionados a tais escolhas e as medidas que tenham sido selecionadas.
Assim é que, quando boas escolhas são realizadas para políticas públicas ambientais, danos são prevenidos e o bem-estar é proporcionado por meio de custos menos elevados. O mesmo não ocorre quando os recursos não são destinados para tais ações, e quando se verifica um número cada vez mais elevado na propositura de ações civis públicas, anualmente, isto expõe, simplesmente, um cenário de diagnóstico, pelo qual, reconhece-se que o Estado falhou, falha, continua falhando, e falhará.
Outro exemplo ainda poderia ser citado. Escolhas equivocadas, incompletas, deficientes, e inadequadas podem comprometer de forma irreversível, a identidade física, espiritual e religiosa de povos indígenas, v.g. Trata-se aqui, do caso de Belo Monte, no qual, integrado ao PAC, e previsto no PPA, verifica-se a escolha em benefício de projeto que se por um lado, favorece a produção energética, desfavorece a proteção de direitos dos povos indígenas, eliminando o vínculo que define sua identidade física, cultural e espiritual, decorrente de suas terras e de seus recursos.
Em detrimento de uma realidade de progressividade, tal cenário evidencia uma realidade de regresso e de retorno, vedados em matéria dos DSEC (direitos sociais, econômicos e culturais), ao menos no que diz respeito aos padrões mínimos de proteção que precisam ser viabilizados por meio da ação estatal.
A cláusula de progresso constitui, nesse sentido, um instrumento de elevada importância no controle do processo de programação e de transformação da realidade social, por meio das escolhas orçamentárias.
A correção das distorções e sua justificativa podem surgir na condição de imperativos, por meio de juízos sobre a suficiência ou deficiência da proteção, os quais têm origem visível na programação orçamentária.
2. Orçamento público e leis orçamentárias
Conforme já se ressaltou na aula anterior, o conceito de orçamento não pode ser limitado à proposição de sua condição como mera peça técnica-financeira, que veicula a previsão de receitas e todas as autorizações para as despesas. Nesse sentido, já foi dito que o orçamento constitui instrumento de planejamento a partir do qual o Estado organiza e ordena como proporá atingir o conjunto de tarefas e finalidades públicas que lhes foram atribuídas pela Constituição ou pela ordem jurídica, a partir dos recursos financeiros que se encontram disponíveis.
Neste momento, cumpre assinalar que, na verdade, não temos apenas UM orçamento, mas ORÇAMENTOS, e não um único instrumento de planejamento à disposição do Estado, senão uma ESTRUTURA de planejamento. Tal estrutura é definida basicamente pelo texto do artigo 165, da CRFB de 1988, que propõe uma estrutura na qual interagem, em uma relação de interdependência vertical, três instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA).
Este é o texto do artigo 165, incisos I a III, no qual estão propostos tais instrumentos:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.”
E mesmo a própria lei orçamentária anual, que veicula o que se convenciona tratar por orçamento público, não propõe UM, mas TRÊS espécies de orçamentos, as quais devem ser tratadas como partes distintas, mas não como estruturas autônomas e independentes.
Nesse sentido, o artigo 165, § 5º da CRFB prevê que integrarão obrigatoriamente o orçamento anual: a) o orçamento fiscal; b) o orçamento de investimentos; c) o orçamento da seguridade social.
Confira-se, por oportuno, o texto do dispositivo:
“Art. 165 [...]
[...]
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.”
IMPORTANTE: De acordo com o que prevê o § 5º, do artigo 165, quando se trata de orçamento de investimentos, está se apontando que, na lei orçamentária anual, deve constar a previsão de receitas e das despesas de capital, na categoria investimentos, das empresas que tenham participação pública em seu capital social. A norma constitucional não exige que conste da lei orçamentária anual, portanto, as despesas correntes dessas empresas estatais, senão as despesas de capital vinculadas a investimentos.
3. O conteúdo e a função das leis orçamentárias
Neste ponto, algumas questões são relevantes e precisam ser enfatizadas, sendo as seguintes:
a) Qual é a função de cada uma das leis orçamentárias na estrutura de planejamento público?
b) Como uma proposta orçamentária deve ser elaborada?
c) O que deve conter uma lei orçamentária e qual o objetivo a ser atendido por cada uma das leis descritas no artigo 165 da CRFB?
Sob o contexto das indagações referidas, e tomando-se como ponto de partida a noção de que tratamos aqui, de uma estrutura coordenada de planejamento, e que envolve a interação entre leis orçamentárias, é possível que agora passemos à descrição particularizada de como cada uma dessas leis (o PPA, a LDO, e a LOA) se comporta na estrutura descrita.
3.1. O plano plurianual (PPA)
Deve ter como conteúdo a fixação de diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas DE CAPITAL (excluídas, portanto, as despesas correntes), e para as despesas de caráter continuado. Despesas de capital são aquelas que constam do artigo 12, da Lei n. 4.320/64 e compreendem os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital. Os programas de duração continuada envolvem despesas de caráter continuado, que são exatamente aquelas que não têm termo final em um exercício financeiro. Exercício financeiro, nos termos do artigo 34, da Lei n. 4.320/64, compreende período que coincide com o ano civil, portanto, 01 de janeiro a 31 de dezembro.
É o que prevê o artigo 165, § 1º, da CRFB, que segue transcrito:
“Art. 165 (...)
[...]
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.”
Detalhe importante está na forma de organização dos objetivos e das metas, que deve ser regionalizada, procurando assegurar que os efeitos socioeconômicos, resultantes da estrutura de planejamento estatal, contribuam para a redução das desigualdades regionais, que constitui, de outro modo, um dos objetivos da própria República Brasileira (artigo 3º, inciso III, da CRFB). Notem que, a estrutura proposta pela ordem constitucional brasileira expõe com evidência a função central que os orçamentos e as leis orçamentárias desempenham na modificação e na ordenação dos valores sociais e econômicos, afastando em definitivo qualquer pretensão de definição do orçamento sob uma perspectiva neutra.
Outro detalhe importante que precisa ser enfatizado está em uma vedação orçamentária que se encontra relacionada a um dos elementos que integram o PPA, os programas de duração continuada. Trata-se aqui, da vedação fixada pelo artigo 167, § 1º, da CRFB, que não permite o início de qualquer investimento, quando sua execução ultrapassar um exercício financeiro, que não se encontre previamente incluído no PPA, ou que tenha esta inclusão, previamente autorizada por meio de lei.
Portanto, nenhum programa de duração continuada pode ter seu início sem que estas despesas tenham sido previamente programadas no PPA, ou que sua inclusão tenha sido previamente autorizada por meio de lei. Não se concebe, desta forma, o início de qualquer espécie de investimento (obras públicas, v.g), cuja execução exceda um exercício financeiro, que já não se encontre incluído no PPA, ou que não tenha sua autorização prevista em lei.
Sem que sua inclusão esteja programada no PPA, ou autorizada em lei, não seria possível, v.g, conceber a execução de obras do interesse da Copa do Mundo de 2014.
Confira-se o texto do dispositivo:
“Art. 167. São vedados:
[...]
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.”
Notem que, segundo consta da parte final do texto transcrito, é possível que o PPA seja modificado no decorrer de sua execução, ou alterado durante o período de sua vigência. Causas excepcionais, como queda de arrecadação, riscos fiscais, conjuntura macroeconômica, podem orientar a revisão de investimentos e justificar a revisão de determinadas metas fixadas no PPA, adaptando-o à realidade em curso.
IMPORTANTE: Essa mesma orientação é fixada pela Constituição para todas as estruturas de planejamento orçamentário. Desse modo, se o PPA deve prever diretrizes e metas regionalizadas, o mesmo deve ocorrer com a lei orçamentária anual (LOA), conforme previsto pelo § 7º do artigo 165, quando exige que os orçamentos fiscal e de investimentos [que compõem a LOA], também terão como função a redução das desigualdades regionais, segundo critérios populacionais.
É o que se pode conferir do texto agora transcrito:
“Art. 165 [...]
[...]
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.”
3.2. A lei de diretrizes orçamentárias (LDO)
Conforme orienta o § 2º, do artigo 165, da CRFB, cabe à LDO, basicamente, definir regras para a elaboração da lei orçamentária anual (LOA) e fixar como as agências públicas responsáveis pela atividade de fomento aplicarão os recursos destinados para esta finalidade.
Seu CONTEÚDO restringe-se à fixação das metas e prioridades da Administração, bem como às despesas de capital previstas para o exercício financeiro posterior (esta é sempre uma regra para o planejamento orçamentário, no qual se tem uma organização direcionada para uma ação futura, ação que tem seu termo inicial no exercício financeiro seguinte).
Confira-se o texto do dispositivo referido, que segue transcrito:
“Art. 165 [...]
[...]
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”
Portanto a LDO é, assim como a LOA, uma lei anual, mas se trata de lei que orienta a elaboração desta última, e seu conteúdo também foi reforçado pelo texto da LC n. 101/2000, que prevê os seguintes elementos ADICIONAIS, em seu artigo 4º, inciso I, a à f, entre os quais se destacam, principalmente:
a) o equilíbrio entre as receitas e as despesas (as regras a partir das quais este equilíbrio terá de ser atingido por cada LOA decorrem das LDOs);
b) regras que orientem como os resultados de cada PROGRAMA que tenha dotação orçamentária serão avaliados;
c) limites para os empenhos (analisaremos este conceito no processo de execução orçamentária, sendo, basicamente, o ato que reserva determinado recurso financeiro, vinculando-o ao pagamento de determinada despesa, decorrente de obrigação que será assumida pelo poder público). É relevante ressaltar que quando se trata de LIMITES para os empenhos a norma jurídica não aponta como resultado o não pagamento de obrigações. Não se tem aqui autorização para o descumprimento de obrigações contratuais ou legais por iniciativa do Poder Público, decorrentes da fixação de limites para as despesas. O que se aponta pela norma jurídica é a proibição de que DESPESAS (e não seu pagamento, que pressupõe primeiro, a realização de um negócio jurídico, o empenho e por fim, a liquidação e o pagamento) sejam efetuadas ALÉM do limite dos CRÉDITOS orçamentários disponíveis. Portanto não se trata de autorizar TODAS as despesas que se pretenda realizar, e apenas se autorizar o pagamento daquilo que é possível se pagar. Na verdade a própria decisão inicial de se contrair ou gerar uma despesa está limitada por esta regra. Não se pode contrair despesas além dos recursos disponíveis. Isto reflete a noção de EQUILÍBRIO FINANCEIRO, de RESPONSABILIDADE FISCAL, e de EQUILÍBRIO ENTRE RECEITAS E DESPESAS, sendo a LIMITAÇÃO DO EMPENHO, um dos instrumentos que permitem ASSEGURAR esse EQUILÍBRIO.
Confira-se o destaque da LC n. 101/2000:
“Art. 4° A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2° do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;”
Muito embora a limitação dos empenhos esteja situada como um dos CONTEÚDOS da LDO, e isto seja consequência da LC n. 101/2000, este elemento também estabelece relação com outra VEDAÇÃO ORÇAMENTÁRIA [analisada posteriormente], fixada pelo artigo 167, inciso II, que prevê a proibição de que sejam realizadas despesas além dos limites dos créditos orçamentários autorizados. Não há despesa sem autorização para sua realização. Estas são expressas por créditos, que prevêem recursos para sua realização. Esta previsão que associa a identificação de um determinado montante de recursos financeiros a uma despesa, constante de uma LOA, exprime a autorização legislativa requerida.
PORTANTO, não é possível conceber despesa que não tenha sido prevista na LOA, pois cada programa ou projeto têm de ter sido contemplado nessa lei e, uma vez previsto, só pode ser executado no limite dos recursos que lhe foi atribuído. Só se pode gastar com previsão legislativa e nos limites dessa autorização.
Este é o texto do dispositivo referido:
“Art. 167. São vedados:I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
Outros elementos ainda devem integrar a LDO e serão analisados em aula específica sobre a ELABORAÇÃO da proposta orçamentária.
3.3. A lei orçamentária anual (LOA).
Deve prever o conjunto das receitas e despesas para o próximo exercício financeiro, representando, em última análise, o resultado de escolhas sobre como os recursos disponíveis serão destinados, para o fim de concretizar um determinado projeto político, social, econômico e cultural, de vigência determinada. Nessa perspectiva, a LOA tem por objetivo propor que, com o resultado das escolhas sobre a aplicação dos recursos disponíveis e previstos para um exercício financeiro, seja possível contribuir para a reduzir as desigualdades regionais, e concretizar um determinado modelo ou um projeto de realidade social, econômica e cultural. As escolhas são realizadas anualmente, e refletem uma decisão que precisa se encadear com decisões a serem tomadas em outros três exercícios, totalizando, assim, um mandato do gestor e do chefe do Poder Executivo. No intervalo de quatro anos, aquele terá a função de mediar e de gerir os conflitos socioeconômicos e terá a capacidade de interferir de forma positiva (ou negativa), de acordo com a qualidade das decisões que se encontrem definidas na LOA.
Trata-se aqui, da programação stricto sensu, de interesse imediato e concreto para a ordenação da vida social, econômica e cultural, em períodos anuais, e que se encontra previamente condicionada pelo cumprimento das metas e das diretrizes já fixadas na LDO e no PPA.
Por outro lado, a LOA também reflete uma programação de interesse mediato, em um processo permanente de concretização de direitos fundamentais, e que não se esgota no tempo. Isso porque, o projeto político definido na Constituição expõe pretensões de durabilidade e o compromisso com a dignidade de vida é permanente. Nessa realidade, a posição do gestor é a de, tão somente, mediar, por meio de escolhas realizadas anualmente, e limitadas a um período de quatro anos, o modo como os direitos fundamentais deverão ser concretizados, progressivamente, e o modo como o projeto da Constituição terá condições de se perpetuar.
Sendo assim, muito embora as escolhas orçamentárias sejam limitadas a períodos anuais, e se encadeiem em um interstício de quatro anos (limitados pelo mandato representativo do chefe do Poder Executivo), essas escolhas produzem efeitos de longo prazo, se forem compreendidas como partes de um processo duradouro, e permanente, de proteção progressiva de direitos fundamentais essenciais ao desenvolvimento digno da vida em uma comunidade, no interesse das presentes, mas também das futuras gerações.
A LDO veicula, portanto, a concretização e a especificação das metas e objetivos das demais leis orçamentárias, e representa o momento final do processo de programação, da estrutura de planejamento e de coordenação referida nesta aula.
Tem-se, aqui, a evidência da relação de coordenação que deve ser estabelecida entre todas as leis orçamentárias na estrutura de planejamento que se encontra fixada pela CRFB (artigo 165, § 7º).
Por fim, deve-se salientar que a LOA também expõe três modalidades de orçamento, que a ela devem estar integrados, conforme já foi registrado: o orçamento fiscal, de investimentos e da seguridade social. Estes decorrem da regra expressa pelo artigo 165, § 5º, I a III, da CRFB e veicula os princípios da universalidade e da unidade do orçamento, pelos quais todas as receitas e despesas de todos os órgãos ou entidades públicas devem ser objeto de previsão no orçamento, e todas as espécies de orçamento devem ser reproduzidas em peça única, sob metodologia única de elaboração [universalidade e unidade, respectivamente].
PORTANTO, temos definida pela ordem constitucional brasileira, uma estrutura de planejamento para a atividade orçamentária, que propõe ao orçamento uma função de instrumento de intervenção e planificação sobre as relações econômicas e sociais, a partir da organização e da composição da relação entre receitas e despesas, definindo [decisões públicas] como os recursos disponíveis serão aplicados para o atendimento de diretrizes, metas e objetivos, sempre orientados de modo a contribuir para a redução das desigualdades regionais. Nesta perspectiva, permite-se evidenciar que, em substituição a um orçamento, a ordem constitucional brasileira propõe uma estrutura de planejamento que é o resultado da COORDENAÇÃO de LEIS ORÇAMENTÁRIAS, estruturas como estruturas de PLANIFICAÇÃO. O PPA, a LDO e as LOAs são, em essência, planos, decisões públicas que ordenam e orientam como determinados resultados serão ou poderão ser atingidos.
