AULA 3
Tema: Entrada e receita. Receitas públicas (classificações). Receitas
originárias e derivadas.
1.
Síntese dos problemas relevantes: A aula
anterior expôs entre outros, dois temas de grande relevância:
a) a complexidade da tarefa de se concretizar todos os direitos
fundamentais de modo universal e em níveis que sejam suficientes ao
desenvolvimento digno da vida, em uma realidade de escassez de recursos
financeiros;
b) a necessidade de se reconhecer as limitações que a natureza dos direitos
relacionados ao bem-estar e à dignidade de vida impõem à satisfação universal e
instantânea das prestações e dos benefícios existenciais que sejam essenciais
ao desenvolvimento da vida.
Diante desses problemas, cumpre avançarmos um pouco mais na compreensão
sobre as dificuldades relacionadas à garantia (pelo Estado) das condições
essenciais ao desenvolvimento digno da vida.
O objetivo é, primeiro, reforçar a distinção entre as necessidades
públicas (que derivam de tarefas de proteção) e as prioridades públicas. Em
segundo lugar, enfatizar que a definição da intensidade com que as necessidades
serão protegidas envolve um juízo sobre a disponibilidade de recursos e sobre
um determinado contexto social, econômico e cultural.
Tomemos o seguinte exemplo: Mesmo se for considerado o contexto europeu,
o desafio do aperfeiçoamento das redes de proteção social não é menor ou menos
complexo do que aquele experimentado na realidade brasileira. Se nesta
realidade os níveis essenciais de prestações existenciais ainda precisam ser
atingidos, naquela o desafio de se assegurar o nível que naquele contexto o
Estado tenha se comprometido com a comunidade e com a ordem social requer a
convergência e o êxito de diversas variáveis. Note-se, v.g, em primeiro lugar,
que a proteção social envolve elevados custos por iniciativa do Estado no plano
da saúde, economia, cultura, meio ambiente, educação, trabalho, entre outros. O
êxito da tarefa de se proporcionar os níveis suficientes nesse plano, e para
todos, envolve um juízo sobre as taxas de natalidade, um contexto econômico
favorável ao desenvolvimento e à geração de recursos econômicos em benefício do
Estado, e a existência de condições favoráveis à inserção da população
economicamente ativa no mercado de trabalho. A falha na garantia de condições
favoráveis sobre qualquer uma dessas realidades compromete a possibilidade de
se proporcionar a tarefa universal de proteção a todos os direitos
fundamentais, porque, assim como na realidade nacional, ter-se-á o mesmo
desafio: como assegurar proteção coletiva em um contexto em que os recursos são
escassos?
Esse desafio coloca um problema de maior gravidade para as prestações no
domínio de um direito fundamental à saúde, porque, se por um lado realizar
todos os direitos fundamentais somente seria razoavelmente possível e exigível
sob uma noção de nível mínimo de prestações, de um mínimo existencial e de uma
cláusula de progresso (a cláusula de progressividade na proteção dos direitos
sociais, econômicos e culturais), a falha na correta destinação dos recursos é
mais nociva ao interesse público em razão de comprometer o próprio direito à
vida de uma universalidade. Se é possível que a comunidade possa aguardar o
aperfeiçoamento dos níveis de proteção no plano da cultura, talvez no plano da
educação (sua ausência nos níveis essenciais pode ser nociva para o
desenvolvimento de uma nação e das instituições democráticas, favorecendo a
formação de um ambiente que estimule a corrupção pública e política), da
ciência e da tecnologia, da economia, não o seria no plano da saúde.
Aguardar-se o aperfeiçoamento das prestações de saúde pode resultar na
permanência e no aumento dos estados de risco coletivo à vida humana.
Nesta realidade, é possível visualizar um difícil paradoxo: se nem todos
os direitos fundamentais podem ser concretizados com a mesma intensidade e de
forma instantânea (somente sendo possível sua proteção progressiva, que
favoreça a melhoria permanente), admitir uma cláusula de progresso no plano de
um direito à saúde poderia conduzir a um resultado negativo e indesejável,
porque, neste caso, a demora na concretização pode não apenas degradar a
existência humana, senão eliminá-la, não sendo esta, naturalmente, uma ação
compatível com os objetivos de um Estado socioambiental.
Assim analisado o problema, podemos reforçar o que foi desenvolvido na
aula anterior e, assim, prosseguirmos com o tema desta aula: se os direitos
fundamentais somente podem ser protegidos sob uma abordagem de progressividade,
seu desenvolvimento requer a definição de um nível mínimo de proteção que nunca
poderá ser mitigado, eliminado, ou ignorado pela ação estatal.
Portanto, quando tratamos de uma noção de mínimo existencial, ou de
nível essencial de prestações, não se supõe que não está atribuído ao Estado um
dever de aperfeiçoamento dessa proteção. Somente por meio dessa melhoria
permanente, será possível permitir que as prestações alcancem toda a
universalidade, que se encontra em permanente incremento numérico. Por outro
lado, a admissão de uma cláusula de progressividade não pode ser compreendida
independentemente de uma noção de mínimo existencial ou de nível mínimo de
prestações. Somente se concebe progressividade a partir de proteção de níveis
essenciais à existência, e a proteção de níveis essencias de existência requer
permanente melhoria (progressividade). São definições interdependentes e
indivisíveis, que precisam estabelecer interação, sob pena de se obter proteção
deficiente dos diversos direitos fundamentais e sob pena de se inviabilizar a
tarefa estatal de proteção da vida digna (projetos de).
A partir
desse contexto podemos recuperar alguns conceitos de nossas primeiras aulas.
Partimos de
uma relação que representa a atividade financeira do Estado, ou melhor, as
relações vinculadas a essa atividade financeira: receita, despesa, e
necessidades públicas, de forma planejada, através de um instrumento denominado
orçamento, e segundo regras e princípios que orientam como necessidades
públicas que devem ser asseguradas por iniciativa do Estado.
Todos os
entes da federação desenvolvem atividade financeria, todos os entes devem
assegurar prestações materiais de acordo com o que propõe a Constituição nos
artigos 20, 25 e 30, mas nem todos desenvolvem atividade legislativa referente
à organização da atividade financeira.
O município
regula os seus próprios serviços, define as prioridades concretas e como e em
que medida seus recursos serão empregados para atendê-las. Entretanto, normas
gerais e normas de detalhamento sobre o exercício da atividade financeira estão
reservadas à União, Estados-membros e Distrito Federal. Só estes entes estão
arrolados no conjunto de competências ditas concorrentes.
Entretanto,
é conveniente salientar que a Constituição também propõe em seu artigo 30,
inciso II, a capacidade de suplementação legislativa, atribuída aos municípios,
sobre a legislação federal e estadual, razão pela qual a doutrina também costuma
reconhecer neste dispositivo autorização para que os entes municipais também
legislem sobre matéria financeira.
Qual é a
diferença entre o regime de competência concorrente (que também define
competências supletivas) para a suplementação autorizada pela Constituição para
os municípios, por meio de seu artigo 30, inciso II? Notem que o artigo 24
apenas especifica algumas MATÉRIAS. Só tais MATÉRIAS podem ser objeto de
atuação cooperada entre ESSES entes. OUTRAS matérias (como aquelas que estão
reservadas aos Municípios) estão excluídas dessa possibilidade. Se a
suplementação existe, o fundamento é outro. Está em competência própria do
Município, decorrente de expressa atribuição constitucional. Podem
complementar, mas só podem fazê-lo em tudo o que for de seu exclusivo interesse
local e pressupondo, portanto, pré-existência de regra da União, ou de regra
dos Estados-membros ou do Distrito Federal. Só se tem complementação de algo
que já existe. Suplementação remete à supletividade. E esta só está autorizada
no plano das competências concorrentes, excluindo, portanto, os Municípios.
Feito isto,
passemos à análise do primeiro elemento da relação jurídica que qualifica o
exercício da atividade financeira do Estado: a receita pública.
Vamos
analisar hoje o conceito de receita (receita pública), diferenciá-la de outro
conceito, o de entrada, e concluiremos com uma classificação inicial, que
distingue duas espécies de receita. As originárias e derivadas.
Marcos normativos: Lei n. 4.320/1964 e LC n. 101/2000;
A norma geral de Direito
financeiro: O texto do artigo 1º, da Lei
n. 4.320/1964 ten a seguinte redação:
“Art. 1º
Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle
dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso XV, letra b, da
Constituição Federal.”
Conceito de responsabilidade
fiscal: equilíbrio na gestão fiscal,
gestão da atividade financeira do Estado;
Art. 1º Esta Lei
Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da
Constituição.
§1 A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe
a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal,
da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de
crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e
inscrição em Restos a Pagar.
Visando permitir uma
compreensão mais próxima sobre o sentido da responsabilidade fiscal e sua
relação com a atividade financeira, convém resgatar a descrição da relação
jurídica que define esta última atividade. Sendo assim, a atividade financeira
compreende:
a) Obtenção de recursos
(fontes);
b) Decisão/escolha sobre a
destinação dos recursos, a qual envolve a conversão das necessidades públicas
em prioridades públicas. Estas representam, em última análise, uma decisão
sobre a proteção de um conjunto de direitos fundamentais, atribuindo maior ou
menor proteção a determinados direitos, estipulando os graus e níveis de
proteção e os destinatários da proteção;
c) Controle: atividade que
deve ser situada sob uma referência de eficiência nos gastos, além da adequação
da própria decisão que priorizou a despesa em detrimento de outras.
IMPORTANTE: Não é suficiente obter
dinheiro (receita) e aplicar o recurso público (receita) em alguma atividade,
mesmo que seja uma atividade obrigatória sob a ótica da Constituição (despesa).
Cite-se o
exemplo da educação: 35% da receita pública de um determinado município deve
ser aplicado em despesas relacionadas à educação: o que se faz então?
Construção e ampliação de estrutura física das escolas, aquisição de material,
construção de laboratórios de informática. Pergunta-se: o que interessa nesse
processo? Que o serviço público, a necessidade existencial “acesso à educação”
seja satisfeita; ou, em última palavra: que seja produzido ensino básico de
qualidade. Como isso é aferido? Em
avaliações.
Então o que
interessa na prática? Aplicar o dinheiro de forma automática ou garantir que exista efetivamente acesso à educação de
qualidade? O problema é que ainda não se tem um sistema de controle baseado em
metas sob o princípio constitucional da eficiência.
Uma decisão
ou escolha sobre uma determinada diretriz de política pública implica,
necessariamente, a justificação de uma despesa que será programada em um
orçamento anual e resultará em uma ação concreta, mediante a previsão das metas
e diretrizes traçadas anteriormente. É a decisão pública ou política que
justificará a alocação dos recursos e justificará uma despesa concreta que será
realizada. Exemplificando no plano da definição de uma determinada política ou
ação pública, relacionada aqui à educação ambiental. Quando são analisadas ou expostas
à consideração de uma autoridade política, para o fim de determinar que
prioridades, metas ou diretrizes deverão ser atingidas, na condição de
prioridade, está se fixando que, através do uso de recursos públicos, aquelas
metas foram escolhidas como as melhores que estavam disponíveis, para se
atingir com objetivo, a formação de uma consciencia ambiental, cultural e
cidadã.
O uso dos
recursos públicos e a geração da despesa deve sempre ser otimizado. Deve-se
buscar atingir o melhor uso que seja possível e permitido para aquele recurso
público, para atingir as metas traçadas.
Pergunta-se: traçar como meta de educação
ambiental educar as pessoas para que joguem lixo em lugares adequados é
suficiente para a formação de pessoas ou cidadãos com consciência ambiental?
No plano
concreto, fixar como meta a elaboração de programas de educação baseadas nessa
orientação e instalação de cestas coletoras de lixo ou seletivas, representa o
melhor uso daquele recurso público para atingir o objetivo, educação ambiental.
Ou o de educar pessoas para que, de forma consciente, possam se posicionar
perante os particulares e os poderes públicos, exigindo condições de vida
digna, que incluam a variável ambiental?
A resposta
pode surgir do seguinte exemplo: foram instaladas, com base em um programa
fictício dessa natureza, várias cestas coletoras de lixo. As pessoas foram
ensinadas a jogar lixo em tais cestas. O município, entretanto, não contrata ou
não estabelece em seu edital de licitação, a exigência de que a licitante, para
ser vencedora, atenda exigências de coleta e transporte seletivo. Resultado: o
lixo é compactado e destinado a um aterro sanitário, onde não poderá ser
separado e reaproveitado.
Isso
representa um gasto eficiente?
Alternativa: política pública deve procurar atribuir ao recurso público, meios para
que atendam da melhor forma possível a meta pública traçada como prioridade. No
caso em comento, ainda pode ser citada a possibilidade de se utilizar a coleta
e transporte seletivos, integrados a projetos de seleção e reciclagem de
resíduos, como formas de economia de recursos públicos no tratamento de
resíduos, que diminuem, e de inclusão social, reduzindo gastos com programas
públicos de assistência social e com a necessidade de destinação e tratamento
daqueles resíduos, que deixam de ser despesas para representar a possibilidade
de investimento em outras prioridades públicas.
Exemplos que descrevem o
cenário oposto:
a) Reparo de
cobertura asfáltica em períodos de chuva;
b) Aplicação do
percentual de 35% de recursos municipais em ações de ensino, da qual resulta o
aumento nas taxas de analfabetismo no município;
c) Estados de calamidade pública decorrentes do aumento dos focos de
contaminação de dengue;
d) Estados de calamidade pública decorrentes do aumento de chuvas nos
grandes centros urbanos;
e) A proposição
de alternativas viárias por tentativa e erro;
Recapitulando: De que
relação estamos falando? Primeiro de uma relação, aquela que depende da
iniciativa do Estado, através de União, Estados-membros, Distrito Federal e dos
Municípios, arrecadando para atender prestações essenciais, básicas e
indispensáveis para permitir que possamos usufruir de realidades existenciais
mínimas. O que é isso? Mínimo existencial, ou como aponta o professor Ricardo
Lobo Torres (2002), mínimos existenciais, de diversas ordens e naturezas. Temos
também uma segunda relação, que é consequência ou efeito da primeira, que supõe
obrigações da coletividade perante cada um daqueles entes, entregando dinheiro,
que se converterá em recursos públicos, que, por sua vez, serão empregados no
atendimento de cada uma daquelas tarefas que descrevemos a vocês na aula
anterior. A primeira relação é de Direito financeiro. A segunda relação também
interessa ao Direito financeiro, mas não é de Direito financeiro. É de Direito
tributário. Por que ela interessa à nossa disciplina? O foco é apenas sobre o
efeito daquela obrigação, porque dela se obtém o que? Receita. Receita pública.
E daí teremos o início da relação que define a atividade financeira do Estado.
Receita, despesa e necessidades públicas.
Conforme
dissemos na primeira aula, quando tratamos das formas de Estado, não podemos
analisar qualquer um desses elementos da equação, sem antes definir de que
modelo de Estado estamos falando. Não é um Estado liberal, nem um Estado
social, mas um Estado social e democrático de Direito, que tem como base, uma
economia capitalista, donde o Estado é a sua forma jurídica e que deve atender
um extenso conjunto de necessidades, na forma de prestações.
Como elas
são atendidas? Em geral, mediante a entrega de dinheiro ao Estado, e,
basicamente, através de IMPOSTOS, que conforme vamos conferir na próxima aula,
trata-se hoje de uma espécie de receita, a tributária.
Esta espécie
de receita tem origem naquela segunda relação de que tratamos.
O Estado
intervém diretamente sobre o patrimônio do particular (não se trata aqui de
intervenção no domínio econômico, que é outra coisa. Intervenção no domínio
econômico tem a ver com a entrada do Estado, explorando diretamente atividade
econômica, comportamento que, preferencialmente, deve estar concentrado na
iniciativa do particular. É o particular quem explora, apropria-se e desenvolve
atividade econômica. É ele também quem toma decisões econômicas. E o que seriam
as decisões econômicas? Decisões sobre o que explorar, sobre como explorar e de
que forma explorar. Não há planejamento neste sentido. Planejamento, como
vimos, é atividade do Estado para suas próprias atividades.
O Estado, em
uma economia capitalista, não pode vincular, obrigar, dizer ao particular o que
ele deve produzir, de que forma e em que setor deve atuar. Isto está, conforme
dissemos, nos artigos 170 e 174 de nossa Constituição.
No Estado
social, democrático (e ambiental) de direito, custear aquele extenso conjunto
de prestações depende de um conjunto muito maior de fontes (vamos tratar deste
modo, por enquanto). Apenas tributos não atendem tais atividades. Por tal
razão, quando investigamos as fontes que permitem o custeio das necessidades
públicas,.
Vamos tratar
agora do conceito de receita pública, que aponta antes para a entrada
(ingresso) de qualquer espécie de dinheiro, independente do título e de sua
causa, no patrimônio público.
2. Entradas
e receitas.
Temos aqui um primeiro problema para o conceito: se receita é a entrada
de dinheiro no patrimônio público, o que é entrada?
Entrada é o ingresso de qualquer espécie de dinheiro, independente do
título e de sua causa, no patrimônio público. Elas podem ser provisórias ou
definitivas. Nem toda entrada é receita pública.
Por que isto? Pensemos em depósitos de garantias de contratos públicos
que devem ser devolvidos ao contratado após o término da contratação, ou de
empréstimos compulsórios (que vamos tratar depois), no qual o Poder Público se
vale de captação de dinheiro do particular (que não pode se recusar a
oferecê-lo, conforme artigo 165, § 8º da CF/88) e deve devolvê-lo
posteriormente.
Nas duas situações há ingresso, mas não é permanente. O dinheiro
arrecadado não ingressa definitivamente, permanentemente, no patrimônio
público. Não pode dispor e contar com tais recursos para atender as
necessidades públicas. Isto é entrada. Ingresso provisório de recursos no
patrimônio público.
De outro lado, temos as entradas que são definitivas. Estas sim,
integram permanentemente o patrimônio público. Estas resultam de um ato de
imposição do Estado perante o particular, relacionado ou não a uma prestação
perante aquele, podendo resultar de sanções ou de execução de serviço público.
Aqui estão os tributos, que são impostos, taxas, contribuições de melhoria
(artigo 3º, do CTN) e multas.
Receitas públicas são entradas, mas entradas definitivas, ou seja, somente
aquelas que pressupõem o ingresso de dinheiro, de forma permanente, no
patrimônio público.
3. Classificação
das receitas.
3.1 As
receitas ordinárias e as extraordinárias.
Há algumas classificações relevantes utilizadas pela doutrina. Citemos,
por exemplo, entre receitas ordinárias e extraordinárias. As primeiras
têm origem no desenvolvimento da atividade ordinária de Estado, tendo como
principais exemplos, a receita obtida de multas, exploração direta de serviços
públicos, aluguéis de imóveis de sua propriedade e tributos.
As extraordinárias são entradas definitivas, permanentes, mas estão
relacionadas a causas excepcionais, destinadas a fazer frente a estados de
anormalidade institucional. O principal exemplo está nos impostos
extraordinários, indicados no artigo 154, inciso II, da CRFB. Notem que, neste
caso, o ingresso é permanente, depende de uma situação anormal para a sua
EXISTÊNCIA, e deve ser suprimido imediatamente após a cessação da causa que
justificou a CRIAÇÃO dessa modalidade de RECEITA.
3.2 Receitas
originárias, derivadas e transferidas.
A classificação de maior relevância, por ser esta a que se encontra
definida no artigo 9º, da Lei n. 4.320/1964, e que também foi considerada pela
LC n. 101/2000, é a que distingue as receitas originárias, das receitas
derivadas e transferidas.
Qual é o fundamento dessa classificação? É a fonte, a origem da obtenção
do recurso.
As receitas originárias têm causa na exploração de seu próprio
patrimônio, ou ainda, quaisquer receitas que não possam ser situadas sob a
condição de derivadas. O dinheiro sempre advém da
transferência de recursos que têm origem no patrimônio de particular para o
público. Mas não há aqui ação constritiva, imposição, obrigação sobre a ação do
particular. O dinheiro resulta da exploração pelo próprio Poder Público, ou de
particulares, de seus bens e serviços. Temos aqui o caso dos aluguéis de seus
imóveis, aquelas resultantes da exploração do monopólio, os serviços públicos
exp lorados diretamente pelo Estado, os recursos oriundos de contraprestação
paga pelo particular, para acesso a imóveis públicos (museus, exposições,
etc...).
Nas receitas originárias, quando temos uma contraprestação do particular
perante uma prestação do Poder Público, em uma relação negocial, o que se paga
para o Estado é um preço, preço público. Não é taxa porque não resulta de
imposição estatal, e não é tarifa porque não tem origem na exploração dos
serviços do Estado pelos particulares, nas atividades de concessão, permissão e
autorização.
3.3 Exemplos
de receitas originárias:
a) doações
(bens ou valores que ingressam definitivamente no patrimônio público): artigo
538 a 546, do CC/02;
b) sucessão
legítima: artigo 1844, CC/02;
c) herança
vacante: artigo 1820 a 1822, do CC/02.
No segundo caso, das receitas derivadas, o que temos é: transferência de
patrimônio particular para o público de forma obrigatória, impositiva. Trata-se
do caso da atividade tributária: impostos, taxas, contribuições de melhoria, e
das multas.
Na última espécie de classificação, temos as receitas transferidas, nas
quais a situação é a seguinte: continuamos a ter a transferência de recursos do
patrimônio particular para o público. Esta transferência não é voluntária, é
obrigatória. Mas quem arrecada não utiliza ou tem acesso pleno ao conjunto da
receita arrecadada. Arrecada e transfere parcialmente o resultado desta
atividade, para outra pessoa jurídica pública. Estamos no âmbito dos tributos e
da repartição dos recursos entre vários entes da federação, aspecto que se
encontra vinculado ao tema da repartição da receita tributária, exposto ao
longo do artigo 157 a 162, da CRFB.
3.4 Exemplos
mais comuns:
a) IR,
instituído pela União, mas repartido entre Distrito federal e Estados quando
retido na fonte. Aos Municípios, o retido na fonte sobre os rendimentos que ele
paga;
b) IPVA:
instituído pelos Estados e repartido entre os Municípios;
c) ITR:
instituído pela União e repartido com os Municípios;
d) ICMS:
instituído pelos Estados e repartido com os Municípios;
e) Impostos
do artigo 154, inciso I: 20% para os Estados e Distrito federal;
Todas essas receitas são receitas transferidas tributárias, uma outra
espécie de classificação, com a qual vamos trabalhar a partir da próxima aula:
tributárias e não tributárias.
OBSERVAÇÃO: artigo 160, da CRFB de 1988: proibição de retenção ou restrição de
entradas e ao emprego dos recursos que são atribuídos aos Estados, Distrito
federal e municípios, salvo para pagar os créditos da União e dos Estados
perante o ente devedor, e o repasse de recursos para as atividades de saúde;
O que isso significa? Pode a União ou o Estado não repassar os recursos?
Pode reter? Resposta: Pode condicionar, e é isso que conta do texto do
Parágrafo Único do artigo 160, de modo que, pode submeter o Estado ou o
município à obrigação de alocar em sua proposta orçamentária para que possa
receber tais recursos, mas nunca reter sem causa e justificação prévia.
Mas as receitas transferidas não se resumem a receitas tributárias.
Podemos ter também, receitas não tributárias, como é o caso daquelas que estão
no artigo 20, § 1º da CFRB, relativas a participação no resultado da exploração
de petróleo, gás natural ou de recursos hídricos para o fim de geração de
energia elétrica, ou de recursos minerais, e relativas à compensação financeira
por essa exploração.
O que é a participação e a compensação de que tratam esse dispositivo? Todos esses recursos são bens da União. Mas estão distribuídos no
território de Estados-membros e municípios. O particular que explore os
recursos ou a própria União, deverá assegurar a destinação de parte de seus
lucros a esses entes. E o simples fato de explorar já dá causa à compensação
financeira.
4. Receita
Pública e a LC n. 101/2000:
Arrecadar dinheiro através da fixação de tributos é obrigação de cada
ente da federação, no âmbito de sua competência legislativa (artigo 11, caput).
Portanto a obrigação nessa perspectiva é dupla. Se o particular tem a obrigação
de entregar dinheiro ao ente público, este não pode deixar de exigir essa
prestação do particular. DEVE arrecadar, deve exercer sua competência
tributária. Não exercê-la é crime do gestor público. Do prefeito, do governador
e do presidente da República;
Disso também deriva outra consequência muito relevante. Lembremo-nos das
transferências voluntárias, que são aquelas relacionadas à ajuda institucional
de um ente para o outro. Não pode doar um veículo para outro, ou instrumentos
para execução de suas necessidades públicas, se o ente não instituiu os
impostos de sua competência. Se o município de Cuiabá não instituiu, portanto,
o IPTU progressivo, não poderia receber da União ou do Estado dinheiro e
recursos para fazer frente ao combate aos efeitos das enchentes, por exemplo.
Outra situação distinta é o ente estadual renunciar a receita que lhe
caiba. Nesta, ele abdica de parte de sua arrecadação. Muito comum em relação ao
ICMS, para incentivar a instalação de complexos industriais, e com o IPTU, no
caso do município, para favorecer o mesmo objetivo. Isso gera a chamada guerra
fiscal. Vamos analisar ao fim da disciplina no tópico específico para a Lei de Responsabildiade
Fiscal (LRF). Basta, por enquanto, sabermos que o artigo 14, caput, da
LRF autoriza, mas deve prever antes o impacto que isto vai gerar em seu
orçamento no exercício em que terá vigência, além dos dois seguintes.
Em síntese: A atividade financeira do Estado tem como objetivo a análise de como se
desenvolve a atividade pública prestacional destinada a assegurar a manutenção
e o desenvolvimento de mínimos existenciais, que se refletem, em grande medida,
em serviços públicos, mas não apenas e não necessariamente em serviços
públicos. Estruturas públicas, prestações materiais, tudo isto depende do
exercício da atividade financeira do Estado. Atividade pública. Esta consiste
em que, especificamente? Como estas prestações são possíveis?
Destaca-se aqui, o primeiro elemento da relação jurídica vinculada ao
exercício da atividade financeira do Estado: o estudo e a análise da receita
pública.
PORTANTO, temos em síntese que: nem toda entrada é receita pública. Já
identificamos a possibilidade de ingresso por meio de tributos, ou por outras
formas voluntárias, mas há um conjunto extenso de outras modalidades. Citemos
apenas a das indenizações. Tudo o que tiver origem em danos ao patrimônio
público, ou de recuperação de despesas que foram realizadas em caráter
supletivo à ação do particular, não constitui receita originária, nem derivada,
nem transferida. Também não é tarifa ou preço público (que vamos analisar em
comparação com as taxas e na aula destinada a receita tributária). Nesse caso,
o dinheiro que ingressa (e será também de forma permanente), o faz como
indenização.
O que interessa desta argumentação? Temos aqui mais um item que
identifica o conceito de receita. Só é receita aquilo que represente um
incremento ou acréscimo patrimonial para o Estado (variação positiva do
patrimônio público). Quando ele recompõe uma despesa que efetuou, ou quando
exige perante um particular a reparação pecuniária diante de um dano que este
produziu perante seu patrimônio, não há aumento de patrimônio, mas
estabilização.
O que temos
aqui, portanto? Temos atividade financeira do Estado? Não. Temos receita
pública? Não. Temos o que se convencionou tratar por movimento de caixa.
5.
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