AULA 15
Tema: O regime jurídico dos precatórios.
Os elementos do conceito
Precatório ou ofício precatório é o instrumento que representa uma requisição judicial de pagamento, isto é, uma solicitação de pagamento. Esta solicitação está consubstanciada em um ofício requisitório que é expedido pelo juiz da execução de sentença ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda, tendo como causa, a circunstância de a Fazenda Pública ter sido condenada ao pagamento de determinada quantia a outrem, em processo que tenha transitado em julgado.
Deste conceito, podemos seguintes características:
a) Elemento material: é um ofício;
b) Função: requisição de um pagamento;
c) Causa: tem origem em uma condenação da pessoa jurídica de Direito Público, ao pagamento de determinada quantia a um particular, após o trânsito em julgado de uma decisão judicial;
d) Iniciativa do ofício requisitório: é expedido pelo juiz da execução da sentença condenatória;
e) Quem é o destinatário do ofício? É dirigido ao Presidente do Tribunal a que se encontre vinculado o juízo da execução. Se na justiça comum, será o presidente do Tribunal de Justiça, se no juízo federal, o Presidente do Tribunal Regional Federal;
f) O conteúdo do ofício: Através desse ofício o presidente do Tribunal requisitará do devedor, no caso, a pessoa jurídica pública, que pode ser o próprio Estado, a União, o município, ou uma de suas entidades da Administração indireta, [exceto as sociedades de economia mista], a quantia necessária para a satisfação do débito. Portanto, o presidente do Tribunal expede ordem à pessoa jurídica, para que inclua em sua programação orçamentária, o valor correspondente àquela condenação;
g) Natureza jurídica da atividade: Trata-se de atividade de natureza administrativa e não judicial, veiculando tão somente um procedimento administrativo de quitação do débito.
O regime constitucional dos pagamentos
O regime jurídico dos precatórios está vinculado, basicamente, ao texto do artigo 100, §§ 1º a 6º, da CRFB de 1988, que segue transcrito:
“Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para esse fim.
§ 1º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária aos pagamentos de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão os seus valores atualizados monetariamente.
§ 1º A. Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado.
§ 2º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo diretamente ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.
§ 3º O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual Distrital ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.
§ 4º São vedados a expedição de precatório complementar ou suplementar de valor pago, bem como fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, a fim de que seu pagamento não se faça, em parte, na forma estabelecida no § 3º deste artigo e, em parte, mediante expedição de precatório.
§ 5º A lei poderá fixar valores distintos para o fim previsto no parágrafo 3º deste artigo, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público.
§ 6º O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório incorrerá em crime de responsabilidade.”
É importante salientar que seu fundamento reside no princípio da impenhorabilidade dos bens públicos, princípio que já foi exposto logo ao início de nossas aulas, quando tratamos das formas de obtenção de receita por iniciativa do Estado.
O procedimento de pagamento
Na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, esta [a entidade de Direito público] será citada para impugnar a execução, deduzindo a ação de embargos, no prazo de trinta dias, nos termos do artigo 730, caput, do CPC.
É importante salientar que este regime de quitação dos débitos que tenham causa em condenação judicial, alcança tão somente a própria pessoa jurídica política [União, Estados, Distrito-federal e municípios] ou ainda, aquelas entidades que integrem a Administração indireta, excluídas aquelas que explorem atividade econômica. Aquelas que prestem serviços públicos também seriam citadas para impugnar a execução, no prazo de trinta dias.
Se a entidade não opuser os embargos no prazo legal, nos termos do artigo 730 e respectivos incisos, do CPC, o juízo requisitará o pagamento por intermédio do presidente do Tribunal competente, e este o fará perante o Poder Executivo, que efetuará o pagamento na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo crédito.
Uma vez transitada em julgado a decisão condenatória e expedido o ofício pelo juízo da execução, o Tribunal determinará à entidade pública que inclua a verba necessária e suficiente para a quitação do precatório. O tribunal deve apresentar ao Poder Executivo, a relação com todos os precatórios que tenham sido apresentados até o dia 1º de julho, para o fim de que sejam pagos até o final do exercício financeiro seguinte (artigo 100, § 1º, CRFB).
A atualização monetária deverá ser feita por ocasião do pagamento. Isto quer dizer que o Poder Público sempre tem, no mínimo, um ano e meio para o pagamento dos precatórios. Os que forem apresentados a partir do dia 2 de julho somente poderão ser incluídos na programação orçamentária no ano seguinte, visando atender o exercício posterior.
Sendo mais específico, teríamos a seguinte situação:
a) Precatórios apresentados de 2 de julho de 2009 até 1 de julho de 2010: deverão ser pagos até o fim do exercício de 2011, sendo incluídos já na programação orçamentária de 2010, que será encaminhada até o último dia do mês de agosto;
b) Precatórios apresentados entre 2 de julho de 2010 e 1 de julho de 2011: deverão ser pagos até o fim do exercício de 2012, porque só poderão ser incluídos na programação orçamentária de 2011.
Em síntese, temos que:
a) O juízo da execução expedirá o ofício requisitório ao Tribunal;
b) O tribunal requisitará do Poder Executivo, que inclua em sua programação orçamentária, a quantia correspondente à dívida, devendo respeitar o prazo de 1º de julho, como limite para que se possa exigir do Poder Executivo, que inclua na programação orçamentária em elaboração, a quantia exeqüenda. Incluindo nessa programação, o valor terá de ser liquidado no próximo exercício, pois esse é o termo de vigência do orçamento sob elaboração;
c) Cabe ao presidente do tribunal, encaminhar ao Poder Executivo, a relação completa de todos os precatórios que tenha recebido, até o dia 1º de julho, visando assegurar a inclusão nos termos já descritos.
Note-se que a escolha da data de 1º de julho como limite para que o Tribunal entregue a relação de precatórios à autoridade competente do Poder Executivo tem sua justificativa no regime de programação orçamentária em vigor.
Conforme já foi analisado, de acordo com o art. 35, § 2º, inciso III do ADCT, o projeto de LOA será encaminhado pelo chefe do Poder Executivo ao Legislativo até o dia 31 de agosto. Este é o interstício [1º de julho a 31 de agosto] considerado como suficiente para que o Poder Executivo promova a reorganização de sua programação orçamentária, visando atender a necessidade de satisfazer os débitos apresentados, de modo que a LOA possa suportar o pagamento dos precatórios no decorrer do próximo exercício.
IMPORTANTE: A jurisprudência tem considerado que a data de 1º de julho não seria a data limite para que o Tribunal entregasse a relação de precatórios à autoridade competente do Poder Executivo, senão a data limite para que o juízo da execução entregue o ofício ao Presidente do Tribunal. Dessa forma, todos os ofícios requisitórios que fossem entregues ao presidente do respectivo Tribunal até 1º de julho, teriam de ser pagos pela pessoa jurídica, mesmo que apresentados pelo Tribunal após aquele prazo. Teriam de incluir em sua programação orçamentária para pagamento no final do próximo exercício.
A dotação orçamentária para pagamento de precatórios
Segundo o caput do art. 100 da CF/88, os pagamentos dos precatórios serão feitos “exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para esse fim”. Isso significa que o valor correspondente ao montante dos precatórios apresentados deverá ser consignado através de dotações orçamentárias realizadas de forma genérica [sem designação de casos ou pessoas] e diretamente na LOA ou em lei que autorize a abertura de créditos adicionais [especiais ou suplementares, no caso em que não tenha sido possível a inclusão oportuna na LOA, ou em que os créditos já consignados na LOA não tenham sido suficientes para tal finalidade] para o fim de pagamento de precatórios.
Já o § 2º, do mesmo art. 100, primeira parte, preceitua “as dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo diretamente ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito”. Isto não significa que os créditos serão atribuídos à dotação orçamentária do Poder Judiciário. O texto propõe tão somente que os recursos financeiros destinados ao pagamento de precatórios estarão disponíveis ao Poder Executivo [federal, estadual, distrital ou municipal], integrando a dotação orçamentária do próprio Poder Executivo.
Entretanto a finalidade de tais recursos, previstos na programação orçamentária do Poder Executivo, têm por destinatário o Poder Judiciário devendo ser depositados em conta específica de titularidade do Tribunal, destinada a tal finalidade específica. Portanto, os recursos programados e alocados em dotação do Poder Executivo, somente poderão ser destinados ao pagamento de precatórios, que serão realizados pelo Poder Judiciário, destinatário daqueles recursos, que serão transferidos à conta específica do Tribunal, para tal finalidade. Saliente-se que o que precisa ficar claro é que esses valores em hipótese alguma irão compor a programação orçamentária do Poder Judiciário. São recursos que serão repassados a esta função pública, para que efetue o pagamento.
A ordem cronológica de apresentação dos precatórios
Uma das regras mais importantes quanto ao procedimento dos precatórios, diz respeito à ordem cronológica que deve ser respeitada para que os pagamentos sejam efetuados.
Conforme previsto pelo caput do art. 100, da CRFB e pelo artigo 67, da lei 4.320/64, o pagamento dos precatórios deve ser realizado, exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos ofícios requisitórios de pagamento, emitidos pelo juiz da execução, no protocolo do Tribunal competente.
Essa regra tem por objetivo a proteção da garantia constitucional de igualdade e, sobretudo, a proteção do princípio constitucional da impessoalidade, que vincula a Administração Pública, nos termos do artigo 37, caput, da CRFB e que propõe a necessidade de que as funções públicas atinjam suas finalidades, segundo critérios de imparcialidade, proporcionando igual proteção à satisfação dos créditos que existam perante a pessoa jurídica pública, independente de condições de diferenciação pessoal ou de quaisquer natureza.
A ordem cronológica também atende a outros princípios que vinculam a Administração Pública, expressos no texto do artigo 37, caput, sendo também reforçada as dimensões da moralidade e, naturalmente, da legalidade.
As conseqüências do descumprimento da ordem cronológica e da não inclusão de precatórios na programação orçamentária
Neste tema, é importante distinguir DUAS SITUAÇÕES DISTINTAS referentes à violação do regime jurídico dos pagamentos decorrentes de condenações judiciais atribuídos à Administração Pública. A PRIMEIRA delas propõe a preterição do credor na ordem cronológica dos pagamentos, quando credor situado em posição mais desfavorável recebe seus créditos em detrimento daquele que se encontrava em posição mais vantajosa na ordem cronológica. Neste caso, o texto do artigo 100, § 2º, da CRFB, autoriza que o presidente do Tribunal, a requerimento do credor, promova o seqüestro da quantia necessária a satisfação do crédito preterido.
A SEGUNDA propõe a não inclusão da verba na programação orçamentária, mesmo tendo sido requisitado pelo Tribunal competente. Neste caso, está-se diante da hipótese descrita no texto do artigo 34, inciso VI, da CRFB, que disciplina a possibilidade de intervenção da União sobre os Estados e Distrito federal, e dos Estados sobre os municípios, para garantir a execução de ordem judicial.
Entretanto, não é suficiente, conforme orienta a jurisprudência do STF, que se tenha a descrição de um estado de fato que revele a não inclusão dos recursos, sendo indispensável que se demonstre, para o fim de justificar a subtração temporária da autonomia do ente federado, a voluntariedade no descumprimento. Portanto, sempre que for possível demonstrar que, o cumprimento de tais decisões e o pagamento dos precatórios pudesse comprometer gravemente a execução das atividades regulares do ente federado, e o funcionamento regular de seus serviços e tarefas e, portanto, a impossibilidade real de que tais decisões fossem cumpridas, sob pena de grave comprometimento da ordem pública, não seria possível autorizar a intervenção (Rcl n. 2155/RJ. Rel. Min. Gilmar Mendes, DJU de 18.03.2005; IF n. 3124/ES, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJU de 28.05.2004).
Portanto, não é possível o seqüestro tendo por fundamento a ausência de pagamento, exceto na hipótese do artigo 74, § 4º, do ADCT [este dispositivo trata de hipóteses de parcelamento de precatórios e será analisado posteriormente], porque:
a) O seqüestro previsto no caso do artigo 100, § 2º, da CRFB tem como causa a seguinte situação: O recurso já existe na programação orçamentária do Poder Executivo, foi transferido para a conta sob a administração do Tribunal de Justiça e foi utilizado para o pagamento de precatório de beneficiário situado em posição mais desfavorável na ordem cronológica. Vale para o pagamento de precatórios de quaisquer natureza, parcelados ou não. O seqüestro se dá sobre os recursos que já estão em poder da função judiciária;
b) O seqüestro previsto no artigo 78, § 4º, do ADCT só alcança precatórios ditos comuns, que tenham sido objeto de parcelamento e têm como causa o atraso no pagamento, omissão de inclusão no orçamento e preterição na ordem cronológica. O seqüestro se dá sobre os recursos ainda em poder da função executiva.
Os créditos de natureza alimentícia
É importante consignar aqui, que o caput do art. 100, da CRFB, excetua os créditos de natureza alimentícia da ordem cronológica dos pagamentos dos precatórios. Entretanto, isto não quer dizer que tais créditos não se submeterão ao regime dos precatórios, mas, apenas que possuem absoluta prioridade sobre os créditos sem especificação, tal como se encontra consolidado no enunciado da súmula n. 655, do STF, cujo texto segue transcrito:
“Súmula 655. A exceção prevista no art. 100, caput, da Constituição, em favor dos créditos de natureza alimentícia, não dispensa a expedição de precatório, limitando-se a isentá-los da observância da ordem cronológica dos precatórios decorrentes de condenações de outra natureza.”
Isso se justifica pelo fato de tais créditos serem os imprescindíveis à subsistência do credor e de sua família, não sendo exigível e tampouco razoável submetê-lo a processo especial de quitação em simetria com créditos de naturezas tão distintas quanto diversas. Estes créditos têm sua definição no texto da própria CRFB, que previu em seu artigo 100, § 1º A:
“Art. 100
[...]
§ 1º A. Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado.”
O art. 78, do ADCT, apresenta uma hipótese de parcelamento de precatórios, conforme veremos a seguir. Cabe destacar, desde já, que os débitos de natureza alimentícia não estão sujeitos a parcelamento, devendo ser pagos em uma única parcela devidamente atualizados na data da sua efetivação (CRFB, art. 100, § 1º).
O texto da EC n. 37/2002, trouxe uma exceção à impossibilidade de parcelamento dos créditos de natureza alimentícia. O § 2º, do art. 86, do ADCT, prevê que, nos casos de tais débitos serem de pequeno valor e estarem enquadrados nas condições previstas nos incisos do caput deste artigo, estes poderão ser pagos em duas parcelas anuais, na forma disciplinada na lei (§ 3º).
O parcelamento de precatórios
Como regra geral, o parcelamento só é admitido para os precatórios que na data da promulgação da EC n. 30/2000 estivessem pendentes de pagamento, ou para os precatórios que decorram de ações propostas até o dia 31 de dezembro de 1999. Neste caso, o artigo 78, caput, do ADCT propõe que esses créditos poderiam ser parcelados em prestações iguais e anuais, no prazo de dez anos, pelo seu valo real, em moeda corrente e acrescidos dos juros legais.
O texto excepciona do parcelamento, as obrigações que sejam definidas pela lei como de pequeno valor [pagas através de requisições, conforme será analisado posteriormente], os créditos alimentícios, e os constantes do artigo 33, do ADCT, que já previa uma hipótese de parcelamento, no prazo máximo de oito anos, até 1º de julho de 1989, dos precatórios que estivessem pendentes de pagamento até a promulgação da CRFB de 1988.
Convém registrar que o artigo 78, caput e seus respectivos parágrafos, do ADCT foi impugnado pela ADI n. 2356-0/DF, na qual foram propostos, entre outros argumentos, a afirmação de violação do princípio da igualdade, e do Estado de direito, que situados na condição de cláusulas de intangibilidade, não poderiam ser objeto de intervenção. Entretanto a ADI encontra-se neste momento, pendente de pronunciamento conclusivo, após pedido de vistas do ministro Cezar Peluso, após terem votado O Ministro Néri da Silveira, Ellen Gracie e Carlos Brito, no sentido de reconhecer liminarmente a inconstitucionalidade da expressão “e os que decorram de ações judiciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999”. Declarou-se impedido o ministro Gilmar Mendes, e votaram pelo indeferimento os ministros Eros Grau e Joaquim Barbosa.
As requisições de pequeno valor
Até o momento foi dito que o regime constitucional de pagamento dos precatórios prevê a existência de duas ordens cronológicas, destinadas à quitação das obrigações decorrentes de créditos alimentícios, e a dos demais créditos.
Entretanto, nem todas as obrigações decorrentes de condenações judiciais sujeitam o credor ao regime especial de pagamento das obrigações das pessoas jurídicas públicas, sendo este o caso das obrigações que sejam definidas pela lei, na condição de pequeno valor, conforme orienta o artigo 100, § 3º, da CRFB.
Estas são definidas pelo texto do artigo 87, do ADCT, sendo possível que sejam definidas em valores distintos aos que serão descritos na seqüência, de acordo com a capacidade financeiras dos entes públicos (artigo 100, § 5º, CRFB):
a) em relação aos Estados e Distrito Federal, são as obrigações iguais ou inferior a 40 salários mínimos;
b) em relação aos municípios, são aquelas de valor igual ou inferior a 30 salários mínimos.
Os valores relativos à União estão definidos na lei n. 10.259/2001, que instituiu os juizados especiais federais, fixando o limite de 60 salários mínimos para as obrigações definidas como de pequeno valor.
Ressalte-se que cada ente federado poderá, por sua iniciativa legislativa, definir valores distintos dos que foram fixados no artigo 87, do ADCT, conforme autoriza o artigo 100, § 5º, da CRFB.
Em todo caso, estas obrigações não estão sujeitas ao regime de pagamento através de precatórios, sendo pagas diretamente pelo Poder Público ao particular, através de RPV.
O fracionamento dos precatórios
O texto do artigo 100, § 4º, da CRFB veda expressamente a possibilidade de fracionamento, repartição, expedição de precatórios complementares ou suplementares, ou quaisquer formas de se quebrar o valor da execução para o fim de que parte do crédito seja satisfeito através de requisições de pequeno valor, e outra parte, através da expedição de precatório.
Problemas propostos para análise e debate
Problemas inaugurais.
O orçamento representa UMA realidade, aquela elaborada e PROPOSTA pelo chefe do Poder Executivo. UMA realidade sobre o estado da economia, sobre o contexto sócio-econômico, sobre as prioridades, sobre as metas. Mas esta pode não ser A REALIDADE sob a perspectiva do Poder Legislativo. Este pode alterá-la de forma limitada, através de emendas. Estas ementas não podem, entretanto, conforme já verificado, propor modificações qualitativas sobre as despesas. O mesmo conjunto de despesas proposto deve ser mantido. Mas pode apontar, v.g, que a dotação [o conjunto de recursos previsto na proposta] apontada para a publicidade institucional, é excessiva, podendo contemplar outras ações para o desenvolvimento da educação superior, tecnologia, pesquisa e fomento público.
É razoável considerar como indispensável que o erário público esteja protegido de eventos e de circunstâncias que possam gerar desequilíbrios orçamentários expressivos e abruptos que impeçam ou contribuam para a inexecução de um conjunto indeterminado de tarefas públicas fundamentais. Mas se é correto e razoável admitir que esta proteção ao erário seja necessária e, muito mais necessária do que quando considerada a mesma situação em relação ao particular (as conseqüências do desequilíbrio no setor público são bastante diferenciadas e afetam a coletividade, expondo direitos fundamentais a estados de desproteção), a questão que se impõe é: até que ponto esta proteção é necessária e até que ponto pode ser justificada? Até ao ponto do não pagamento das despesas públicas perante o particular? Apenas para ilustrar um conjunto de prerrogativas que são previstas em benefício destes interesses: prazo em dobro para recorrer, em quádruplo para contestar, proibições de liminares e decisões sumárias em determinadas matérias, atualização de seus débitos em taxas diferenciadas, remissão de um ano no caso de precatórios e, mais recentemente, garantia que propõe pouco para a distância que separa o Poder Público da remissão da atualização: atualização uma única vez.
Há projetos em apreciação na Comissão de Constituição e Justiça do Congresso Nacional (comissão mista), que analisam limites de 1% e 2% da dívida líquida para pagamento de precatórios e leilões. A proteção é necessária? Sim, mas até que ponto? Até ao ponto de se degradar a dignidade da pessoa humana, uma vez que o particular tem seu direito de crédito exposto a situações excessivamente desproporcionais nas relações perante o Poder Público?
O fato que deveria ser melhor ponderado pelas administrações é o de que, nem todo o endividamento público decorre de condenações judiciais. Decorre na maior medida, de despesas correntes e despesas de capital ilegítimas, escolhas equivocadas, escolhas excessivas, dívidas que atendem de forma muito limitada às prioridades públicas. Estas despesas estão sob o alcance do controle fixado pelo artigo 70, caput, da CRFB e estão sob o alcance do controle dos tribunais de contas, ou deveriam estar.
Tomemos como exemplo as despesas com educação. Executar o orçamento basta para a aprovação das contas, ou para o cumprimento da Constituição? O Município aplicou e demonstrou ter aplicado 25% de sua receita em tais ações. Poderia ter aprovada suas contas o prefeito? Não necessariamente, pois como já constatamos, ele pode ter aplicado, mas ter realizado escolhas deficientes ou simplesmente se omitido em vários aspectos das ações indispensáveis ao ensino. Pode ter deixado de atribuir prioridade ao ensino fundamental, não ter contratado professores em número suficiente, não ter disponibilizado creches, etc... Isto demonstra, apenas como amostra, que a legitimidade destas despesas, a razão que justificou sua realização é fundamental para uma correta execução orçamentária. Não basta cumprir o orçamento, portanto. É necessário, antes de tudo, que orçamento, o planejamento, represente um conjunto de boas escolhas, e das melhores escolhas, segundo os recursos que estão à sua disposição, porque tais escolhas são escolhas realizadas a partir de recursos limitados, para o atendimento de demandas de grande complexidade e, destinadas a atender interesses de forma eficiente.
O artigo 70, caput, da CRFB indica que as escolhas orçamentárias não estão imunes de controle, indicando como primeiras instâncias de fiscalização, os parlamentos e os Tribunais de Contas.
Tema: O regime jurídico dos precatórios.
Os elementos do conceito
Precatório ou ofício precatório é o instrumento que representa uma requisição judicial de pagamento, isto é, uma solicitação de pagamento. Esta solicitação está consubstanciada em um ofício requisitório que é expedido pelo juiz da execução de sentença ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda, tendo como causa, a circunstância de a Fazenda Pública ter sido condenada ao pagamento de determinada quantia a outrem, em processo que tenha transitado em julgado.
Deste conceito, podemos seguintes características:
a) Elemento material: é um ofício;
b) Função: requisição de um pagamento;
c) Causa: tem origem em uma condenação da pessoa jurídica de Direito Público, ao pagamento de determinada quantia a um particular, após o trânsito em julgado de uma decisão judicial;
d) Iniciativa do ofício requisitório: é expedido pelo juiz da execução da sentença condenatória;
e) Quem é o destinatário do ofício? É dirigido ao Presidente do Tribunal a que se encontre vinculado o juízo da execução. Se na justiça comum, será o presidente do Tribunal de Justiça, se no juízo federal, o Presidente do Tribunal Regional Federal;
f) O conteúdo do ofício: Através desse ofício o presidente do Tribunal requisitará do devedor, no caso, a pessoa jurídica pública, que pode ser o próprio Estado, a União, o município, ou uma de suas entidades da Administração indireta, [exceto as sociedades de economia mista], a quantia necessária para a satisfação do débito. Portanto, o presidente do Tribunal expede ordem à pessoa jurídica, para que inclua em sua programação orçamentária, o valor correspondente àquela condenação;
g) Natureza jurídica da atividade: Trata-se de atividade de natureza administrativa e não judicial, veiculando tão somente um procedimento administrativo de quitação do débito.
O regime constitucional dos pagamentos
O regime jurídico dos precatórios está vinculado, basicamente, ao texto do artigo 100, §§ 1º a 6º, da CRFB de 1988, que segue transcrito:
“Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para esse fim.
§ 1º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária aos pagamentos de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão os seus valores atualizados monetariamente.
§ 1º A. Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado.
§ 2º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo diretamente ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.
§ 3º O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual Distrital ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.
§ 4º São vedados a expedição de precatório complementar ou suplementar de valor pago, bem como fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, a fim de que seu pagamento não se faça, em parte, na forma estabelecida no § 3º deste artigo e, em parte, mediante expedição de precatório.
§ 5º A lei poderá fixar valores distintos para o fim previsto no parágrafo 3º deste artigo, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público.
§ 6º O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório incorrerá em crime de responsabilidade.”
É importante salientar que seu fundamento reside no princípio da impenhorabilidade dos bens públicos, princípio que já foi exposto logo ao início de nossas aulas, quando tratamos das formas de obtenção de receita por iniciativa do Estado.
O procedimento de pagamento
Na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, esta [a entidade de Direito público] será citada para impugnar a execução, deduzindo a ação de embargos, no prazo de trinta dias, nos termos do artigo 730, caput, do CPC.
É importante salientar que este regime de quitação dos débitos que tenham causa em condenação judicial, alcança tão somente a própria pessoa jurídica política [União, Estados, Distrito-federal e municípios] ou ainda, aquelas entidades que integrem a Administração indireta, excluídas aquelas que explorem atividade econômica. Aquelas que prestem serviços públicos também seriam citadas para impugnar a execução, no prazo de trinta dias.
Se a entidade não opuser os embargos no prazo legal, nos termos do artigo 730 e respectivos incisos, do CPC, o juízo requisitará o pagamento por intermédio do presidente do Tribunal competente, e este o fará perante o Poder Executivo, que efetuará o pagamento na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo crédito.
Uma vez transitada em julgado a decisão condenatória e expedido o ofício pelo juízo da execução, o Tribunal determinará à entidade pública que inclua a verba necessária e suficiente para a quitação do precatório. O tribunal deve apresentar ao Poder Executivo, a relação com todos os precatórios que tenham sido apresentados até o dia 1º de julho, para o fim de que sejam pagos até o final do exercício financeiro seguinte (artigo 100, § 1º, CRFB).
A atualização monetária deverá ser feita por ocasião do pagamento. Isto quer dizer que o Poder Público sempre tem, no mínimo, um ano e meio para o pagamento dos precatórios. Os que forem apresentados a partir do dia 2 de julho somente poderão ser incluídos na programação orçamentária no ano seguinte, visando atender o exercício posterior.
Sendo mais específico, teríamos a seguinte situação:
a) Precatórios apresentados de 2 de julho de 2009 até 1 de julho de 2010: deverão ser pagos até o fim do exercício de 2011, sendo incluídos já na programação orçamentária de 2010, que será encaminhada até o último dia do mês de agosto;
b) Precatórios apresentados entre 2 de julho de 2010 e 1 de julho de 2011: deverão ser pagos até o fim do exercício de 2012, porque só poderão ser incluídos na programação orçamentária de 2011.
Em síntese, temos que:
a) O juízo da execução expedirá o ofício requisitório ao Tribunal;
b) O tribunal requisitará do Poder Executivo, que inclua em sua programação orçamentária, a quantia correspondente à dívida, devendo respeitar o prazo de 1º de julho, como limite para que se possa exigir do Poder Executivo, que inclua na programação orçamentária em elaboração, a quantia exeqüenda. Incluindo nessa programação, o valor terá de ser liquidado no próximo exercício, pois esse é o termo de vigência do orçamento sob elaboração;
c) Cabe ao presidente do tribunal, encaminhar ao Poder Executivo, a relação completa de todos os precatórios que tenha recebido, até o dia 1º de julho, visando assegurar a inclusão nos termos já descritos.
Note-se que a escolha da data de 1º de julho como limite para que o Tribunal entregue a relação de precatórios à autoridade competente do Poder Executivo tem sua justificativa no regime de programação orçamentária em vigor.
Conforme já foi analisado, de acordo com o art. 35, § 2º, inciso III do ADCT, o projeto de LOA será encaminhado pelo chefe do Poder Executivo ao Legislativo até o dia 31 de agosto. Este é o interstício [1º de julho a 31 de agosto] considerado como suficiente para que o Poder Executivo promova a reorganização de sua programação orçamentária, visando atender a necessidade de satisfazer os débitos apresentados, de modo que a LOA possa suportar o pagamento dos precatórios no decorrer do próximo exercício.
IMPORTANTE: A jurisprudência tem considerado que a data de 1º de julho não seria a data limite para que o Tribunal entregasse a relação de precatórios à autoridade competente do Poder Executivo, senão a data limite para que o juízo da execução entregue o ofício ao Presidente do Tribunal. Dessa forma, todos os ofícios requisitórios que fossem entregues ao presidente do respectivo Tribunal até 1º de julho, teriam de ser pagos pela pessoa jurídica, mesmo que apresentados pelo Tribunal após aquele prazo. Teriam de incluir em sua programação orçamentária para pagamento no final do próximo exercício.
A dotação orçamentária para pagamento de precatórios
Segundo o caput do art. 100 da CF/88, os pagamentos dos precatórios serão feitos “exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para esse fim”. Isso significa que o valor correspondente ao montante dos precatórios apresentados deverá ser consignado através de dotações orçamentárias realizadas de forma genérica [sem designação de casos ou pessoas] e diretamente na LOA ou em lei que autorize a abertura de créditos adicionais [especiais ou suplementares, no caso em que não tenha sido possível a inclusão oportuna na LOA, ou em que os créditos já consignados na LOA não tenham sido suficientes para tal finalidade] para o fim de pagamento de precatórios.
Já o § 2º, do mesmo art. 100, primeira parte, preceitua “as dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo diretamente ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito”. Isto não significa que os créditos serão atribuídos à dotação orçamentária do Poder Judiciário. O texto propõe tão somente que os recursos financeiros destinados ao pagamento de precatórios estarão disponíveis ao Poder Executivo [federal, estadual, distrital ou municipal], integrando a dotação orçamentária do próprio Poder Executivo.
Entretanto a finalidade de tais recursos, previstos na programação orçamentária do Poder Executivo, têm por destinatário o Poder Judiciário devendo ser depositados em conta específica de titularidade do Tribunal, destinada a tal finalidade específica. Portanto, os recursos programados e alocados em dotação do Poder Executivo, somente poderão ser destinados ao pagamento de precatórios, que serão realizados pelo Poder Judiciário, destinatário daqueles recursos, que serão transferidos à conta específica do Tribunal, para tal finalidade. Saliente-se que o que precisa ficar claro é que esses valores em hipótese alguma irão compor a programação orçamentária do Poder Judiciário. São recursos que serão repassados a esta função pública, para que efetue o pagamento.
A ordem cronológica de apresentação dos precatórios
Uma das regras mais importantes quanto ao procedimento dos precatórios, diz respeito à ordem cronológica que deve ser respeitada para que os pagamentos sejam efetuados.
Conforme previsto pelo caput do art. 100, da CRFB e pelo artigo 67, da lei 4.320/64, o pagamento dos precatórios deve ser realizado, exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos ofícios requisitórios de pagamento, emitidos pelo juiz da execução, no protocolo do Tribunal competente.
Essa regra tem por objetivo a proteção da garantia constitucional de igualdade e, sobretudo, a proteção do princípio constitucional da impessoalidade, que vincula a Administração Pública, nos termos do artigo 37, caput, da CRFB e que propõe a necessidade de que as funções públicas atinjam suas finalidades, segundo critérios de imparcialidade, proporcionando igual proteção à satisfação dos créditos que existam perante a pessoa jurídica pública, independente de condições de diferenciação pessoal ou de quaisquer natureza.
A ordem cronológica também atende a outros princípios que vinculam a Administração Pública, expressos no texto do artigo 37, caput, sendo também reforçada as dimensões da moralidade e, naturalmente, da legalidade.
As conseqüências do descumprimento da ordem cronológica e da não inclusão de precatórios na programação orçamentária
Neste tema, é importante distinguir DUAS SITUAÇÕES DISTINTAS referentes à violação do regime jurídico dos pagamentos decorrentes de condenações judiciais atribuídos à Administração Pública. A PRIMEIRA delas propõe a preterição do credor na ordem cronológica dos pagamentos, quando credor situado em posição mais desfavorável recebe seus créditos em detrimento daquele que se encontrava em posição mais vantajosa na ordem cronológica. Neste caso, o texto do artigo 100, § 2º, da CRFB, autoriza que o presidente do Tribunal, a requerimento do credor, promova o seqüestro da quantia necessária a satisfação do crédito preterido.
A SEGUNDA propõe a não inclusão da verba na programação orçamentária, mesmo tendo sido requisitado pelo Tribunal competente. Neste caso, está-se diante da hipótese descrita no texto do artigo 34, inciso VI, da CRFB, que disciplina a possibilidade de intervenção da União sobre os Estados e Distrito federal, e dos Estados sobre os municípios, para garantir a execução de ordem judicial.
Entretanto, não é suficiente, conforme orienta a jurisprudência do STF, que se tenha a descrição de um estado de fato que revele a não inclusão dos recursos, sendo indispensável que se demonstre, para o fim de justificar a subtração temporária da autonomia do ente federado, a voluntariedade no descumprimento. Portanto, sempre que for possível demonstrar que, o cumprimento de tais decisões e o pagamento dos precatórios pudesse comprometer gravemente a execução das atividades regulares do ente federado, e o funcionamento regular de seus serviços e tarefas e, portanto, a impossibilidade real de que tais decisões fossem cumpridas, sob pena de grave comprometimento da ordem pública, não seria possível autorizar a intervenção (Rcl n. 2155/RJ. Rel. Min. Gilmar Mendes, DJU de 18.03.2005; IF n. 3124/ES, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJU de 28.05.2004).
Portanto, não é possível o seqüestro tendo por fundamento a ausência de pagamento, exceto na hipótese do artigo 74, § 4º, do ADCT [este dispositivo trata de hipóteses de parcelamento de precatórios e será analisado posteriormente], porque:
a) O seqüestro previsto no caso do artigo 100, § 2º, da CRFB tem como causa a seguinte situação: O recurso já existe na programação orçamentária do Poder Executivo, foi transferido para a conta sob a administração do Tribunal de Justiça e foi utilizado para o pagamento de precatório de beneficiário situado em posição mais desfavorável na ordem cronológica. Vale para o pagamento de precatórios de quaisquer natureza, parcelados ou não. O seqüestro se dá sobre os recursos que já estão em poder da função judiciária;
b) O seqüestro previsto no artigo 78, § 4º, do ADCT só alcança precatórios ditos comuns, que tenham sido objeto de parcelamento e têm como causa o atraso no pagamento, omissão de inclusão no orçamento e preterição na ordem cronológica. O seqüestro se dá sobre os recursos ainda em poder da função executiva.
Os créditos de natureza alimentícia
É importante consignar aqui, que o caput do art. 100, da CRFB, excetua os créditos de natureza alimentícia da ordem cronológica dos pagamentos dos precatórios. Entretanto, isto não quer dizer que tais créditos não se submeterão ao regime dos precatórios, mas, apenas que possuem absoluta prioridade sobre os créditos sem especificação, tal como se encontra consolidado no enunciado da súmula n. 655, do STF, cujo texto segue transcrito:
“Súmula 655. A exceção prevista no art. 100, caput, da Constituição, em favor dos créditos de natureza alimentícia, não dispensa a expedição de precatório, limitando-se a isentá-los da observância da ordem cronológica dos precatórios decorrentes de condenações de outra natureza.”
Isso se justifica pelo fato de tais créditos serem os imprescindíveis à subsistência do credor e de sua família, não sendo exigível e tampouco razoável submetê-lo a processo especial de quitação em simetria com créditos de naturezas tão distintas quanto diversas. Estes créditos têm sua definição no texto da própria CRFB, que previu em seu artigo 100, § 1º A:
“Art. 100
[...]
§ 1º A. Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado.”
O art. 78, do ADCT, apresenta uma hipótese de parcelamento de precatórios, conforme veremos a seguir. Cabe destacar, desde já, que os débitos de natureza alimentícia não estão sujeitos a parcelamento, devendo ser pagos em uma única parcela devidamente atualizados na data da sua efetivação (CRFB, art. 100, § 1º).
O texto da EC n. 37/2002, trouxe uma exceção à impossibilidade de parcelamento dos créditos de natureza alimentícia. O § 2º, do art. 86, do ADCT, prevê que, nos casos de tais débitos serem de pequeno valor e estarem enquadrados nas condições previstas nos incisos do caput deste artigo, estes poderão ser pagos em duas parcelas anuais, na forma disciplinada na lei (§ 3º).
O parcelamento de precatórios
Como regra geral, o parcelamento só é admitido para os precatórios que na data da promulgação da EC n. 30/2000 estivessem pendentes de pagamento, ou para os precatórios que decorram de ações propostas até o dia 31 de dezembro de 1999. Neste caso, o artigo 78, caput, do ADCT propõe que esses créditos poderiam ser parcelados em prestações iguais e anuais, no prazo de dez anos, pelo seu valo real, em moeda corrente e acrescidos dos juros legais.
O texto excepciona do parcelamento, as obrigações que sejam definidas pela lei como de pequeno valor [pagas através de requisições, conforme será analisado posteriormente], os créditos alimentícios, e os constantes do artigo 33, do ADCT, que já previa uma hipótese de parcelamento, no prazo máximo de oito anos, até 1º de julho de 1989, dos precatórios que estivessem pendentes de pagamento até a promulgação da CRFB de 1988.
Convém registrar que o artigo 78, caput e seus respectivos parágrafos, do ADCT foi impugnado pela ADI n. 2356-0/DF, na qual foram propostos, entre outros argumentos, a afirmação de violação do princípio da igualdade, e do Estado de direito, que situados na condição de cláusulas de intangibilidade, não poderiam ser objeto de intervenção. Entretanto a ADI encontra-se neste momento, pendente de pronunciamento conclusivo, após pedido de vistas do ministro Cezar Peluso, após terem votado O Ministro Néri da Silveira, Ellen Gracie e Carlos Brito, no sentido de reconhecer liminarmente a inconstitucionalidade da expressão “e os que decorram de ações judiciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999”. Declarou-se impedido o ministro Gilmar Mendes, e votaram pelo indeferimento os ministros Eros Grau e Joaquim Barbosa.
As requisições de pequeno valor
Até o momento foi dito que o regime constitucional de pagamento dos precatórios prevê a existência de duas ordens cronológicas, destinadas à quitação das obrigações decorrentes de créditos alimentícios, e a dos demais créditos.
Entretanto, nem todas as obrigações decorrentes de condenações judiciais sujeitam o credor ao regime especial de pagamento das obrigações das pessoas jurídicas públicas, sendo este o caso das obrigações que sejam definidas pela lei, na condição de pequeno valor, conforme orienta o artigo 100, § 3º, da CRFB.
Estas são definidas pelo texto do artigo 87, do ADCT, sendo possível que sejam definidas em valores distintos aos que serão descritos na seqüência, de acordo com a capacidade financeiras dos entes públicos (artigo 100, § 5º, CRFB):
a) em relação aos Estados e Distrito Federal, são as obrigações iguais ou inferior a 40 salários mínimos;
b) em relação aos municípios, são aquelas de valor igual ou inferior a 30 salários mínimos.
Os valores relativos à União estão definidos na lei n. 10.259/2001, que instituiu os juizados especiais federais, fixando o limite de 60 salários mínimos para as obrigações definidas como de pequeno valor.
Ressalte-se que cada ente federado poderá, por sua iniciativa legislativa, definir valores distintos dos que foram fixados no artigo 87, do ADCT, conforme autoriza o artigo 100, § 5º, da CRFB.
Em todo caso, estas obrigações não estão sujeitas ao regime de pagamento através de precatórios, sendo pagas diretamente pelo Poder Público ao particular, através de RPV.
O fracionamento dos precatórios
O texto do artigo 100, § 4º, da CRFB veda expressamente a possibilidade de fracionamento, repartição, expedição de precatórios complementares ou suplementares, ou quaisquer formas de se quebrar o valor da execução para o fim de que parte do crédito seja satisfeito através de requisições de pequeno valor, e outra parte, através da expedição de precatório.
Problemas propostos para análise e debate
Problemas inaugurais.
O orçamento representa UMA realidade, aquela elaborada e PROPOSTA pelo chefe do Poder Executivo. UMA realidade sobre o estado da economia, sobre o contexto sócio-econômico, sobre as prioridades, sobre as metas. Mas esta pode não ser A REALIDADE sob a perspectiva do Poder Legislativo. Este pode alterá-la de forma limitada, através de emendas. Estas ementas não podem, entretanto, conforme já verificado, propor modificações qualitativas sobre as despesas. O mesmo conjunto de despesas proposto deve ser mantido. Mas pode apontar, v.g, que a dotação [o conjunto de recursos previsto na proposta] apontada para a publicidade institucional, é excessiva, podendo contemplar outras ações para o desenvolvimento da educação superior, tecnologia, pesquisa e fomento público.
É razoável considerar como indispensável que o erário público esteja protegido de eventos e de circunstâncias que possam gerar desequilíbrios orçamentários expressivos e abruptos que impeçam ou contribuam para a inexecução de um conjunto indeterminado de tarefas públicas fundamentais. Mas se é correto e razoável admitir que esta proteção ao erário seja necessária e, muito mais necessária do que quando considerada a mesma situação em relação ao particular (as conseqüências do desequilíbrio no setor público são bastante diferenciadas e afetam a coletividade, expondo direitos fundamentais a estados de desproteção), a questão que se impõe é: até que ponto esta proteção é necessária e até que ponto pode ser justificada? Até ao ponto do não pagamento das despesas públicas perante o particular? Apenas para ilustrar um conjunto de prerrogativas que são previstas em benefício destes interesses: prazo em dobro para recorrer, em quádruplo para contestar, proibições de liminares e decisões sumárias em determinadas matérias, atualização de seus débitos em taxas diferenciadas, remissão de um ano no caso de precatórios e, mais recentemente, garantia que propõe pouco para a distância que separa o Poder Público da remissão da atualização: atualização uma única vez.
Há projetos em apreciação na Comissão de Constituição e Justiça do Congresso Nacional (comissão mista), que analisam limites de 1% e 2% da dívida líquida para pagamento de precatórios e leilões. A proteção é necessária? Sim, mas até que ponto? Até ao ponto de se degradar a dignidade da pessoa humana, uma vez que o particular tem seu direito de crédito exposto a situações excessivamente desproporcionais nas relações perante o Poder Público?
O fato que deveria ser melhor ponderado pelas administrações é o de que, nem todo o endividamento público decorre de condenações judiciais. Decorre na maior medida, de despesas correntes e despesas de capital ilegítimas, escolhas equivocadas, escolhas excessivas, dívidas que atendem de forma muito limitada às prioridades públicas. Estas despesas estão sob o alcance do controle fixado pelo artigo 70, caput, da CRFB e estão sob o alcance do controle dos tribunais de contas, ou deveriam estar.
Tomemos como exemplo as despesas com educação. Executar o orçamento basta para a aprovação das contas, ou para o cumprimento da Constituição? O Município aplicou e demonstrou ter aplicado 25% de sua receita em tais ações. Poderia ter aprovada suas contas o prefeito? Não necessariamente, pois como já constatamos, ele pode ter aplicado, mas ter realizado escolhas deficientes ou simplesmente se omitido em vários aspectos das ações indispensáveis ao ensino. Pode ter deixado de atribuir prioridade ao ensino fundamental, não ter contratado professores em número suficiente, não ter disponibilizado creches, etc... Isto demonstra, apenas como amostra, que a legitimidade destas despesas, a razão que justificou sua realização é fundamental para uma correta execução orçamentária. Não basta cumprir o orçamento, portanto. É necessário, antes de tudo, que orçamento, o planejamento, represente um conjunto de boas escolhas, e das melhores escolhas, segundo os recursos que estão à sua disposição, porque tais escolhas são escolhas realizadas a partir de recursos limitados, para o atendimento de demandas de grande complexidade e, destinadas a atender interesses de forma eficiente.
O artigo 70, caput, da CRFB indica que as escolhas orçamentárias não estão imunes de controle, indicando como primeiras instâncias de fiscalização, os parlamentos e os Tribunais de Contas.
